Qu’est-ce qu’un logement intermédiaire?
Dans les villes d’aujourd’hui, les nouveaux logements tendent à se classer dans l’une de deux catégories : les habitations à très faible densité (normalement en milieu suburbain) ou les habitations à très forte densité. À Ottawa, la plupart sont soit des maisons isolées, jumelées ou en rangée, soit des copropriétés situées dans des tours d’habitation à forte densité. On a tendance à négliger le juste milieu.
Or, le type de logement intermédiaire négligé dépend de la ville. À Ottawa, il s’agit des petits immeubles d’appartements sans ascenseur et des habitations superposées qui peuvent être aménagés sur des terrains intercalaires en milieu urbain. Pourtant, ce type de construction à densité moyenne, comptant trois étages ou moins et huit à douze appartements, peut convenir à une vaste gamme de ménages. Il est également plus rentable pour les constructeurs, et donc potentiellement plus abordable pour les résidents que les aménagements à forte ou à faible densité.
Que désigne la zone R4?
Le zonage est l’outil principal qu’utilisent les villes pour encadrer l’aménagement de leur territoire. Il fixe les limites de grandeur et de hauteur des immeubles, les emplacements autorisés et les utilisations permises dans les immeubles et sur les terrains. À Ottawa, on appelle « zones » les différents secteurs où la Ville permet différentes sortes d’aménagement. La catégorie « zone résidentielle », où seules les utilisations résidentielles sont permises, est elle-même subdivisée en plusieurs catégories (R1, R2, R3, R4 et R5), selon le type d’habitation et la densité. Dans la zone R1, on accepte seulement les maisons isolées (unifamiliales), dans la zone R5, les immeubles à hauteur moyenne et les tours d’habitation, et dans les autres zones, ce qu’il y a entre les deux.
La zone R4 est le secteur principalement destiné à accueillir les immeubles à faible hauteur (quatre étages ou moins) comportant quatre logements ou plus. Autrement dit : les immeubles d’appartements sans ascenseur.
Quel est le lien entre la zone R4 et l’aménagement intermédiaire?
Les règles qui régissent la zone R4 d’Ottawa sont censées permettre l’aménagement d’immeubles d’appartements sans ascenseur et d’habitations superposées. Mais en réalité, elles rendent très difficile, voire impossible, d’y construire un bâtiment viable de ce type. En effet, elles imposent des limites inadéquates quant au nombre de logements et exigent de trop grands lots, ce qui revient à interdire les appartements dans ces zones qui leur sont pourtant réservées.
En langage informatique, on parle de « débogage » : l’acte de décortiquer un logiciel pour en détecter les petites erreurs, ou « bogues », qui l’empêchent de fonctionner correctement. La présente révision a pour but de « déboguer » la zone R4 pour y permettre l’aménagement d’habitations à logements multiples appropriés, compatibles et abordables dans ces secteurs urbains intérieurs.
Pourquoi la Ville mène-t-elle cette étude maintenant?
Ottawa traverse une crise du logement, notamment dans les secteurs urbains intérieurs, et le zonage y est pour quelque chose.
Il y a une génération, la ville avait amplement de logements abordables. La plupart des gens avaient déménagé en banlieue, laissant derrière eux de nombreuses habitations d’avant-guerre. Au centre-ville, l’offre suffisait donc largement à la demande. Les choses en sont restées là pendant si longtemps, de la fin de la Seconde Guerre mondiale jusqu’à la fin du siècle, qu’on s’y est habitué. Le centre-ville semblait toujours regorger de loyers modestes, les vieilles maisons ne manquaient pas (même si elles grinçaient un peu) et le besoin d’en construire d’autres n’était pas très grand.
Mais bien des choses ont changé. De plus en plus de gens reviennent s’établir en ville, et cette demande grandissante de logements urbains ne cesse de dépasser l’offre.
C’est ainsi que depuis une dizaine d’années, le taux d’inoccupation des logements locatifs s’est placé bien en dessous de 3 %. Cette pénurie a fait grimper toujours plus haut les loyers, forçant les ménages à se contenter d’habitations surpeuplées ou hors de prix. On en est au point où, lorsqu’un logement se libère enfin, le loyer monte de 12% - 17%, voire plus, et ce, depuis des années!
Le manque de nouvelles habitations, notamment dans les quartiers bien établis où le besoin de logements intermédiaires est le plus criant, perpétue un phénomène d’embourgeoisement accéléré. Parmi ceux qui en souffrent le plus sont les personnes à faible revenu et les jeunes, déjà aux prises avec les défis d’une économie changeante et des dettes d’études.
La phase 2 de la révision fera-t-elle monter le nombre de familles au centre-ville?
Les nouvelles règles pour la zone R4 favoriseront l’aménagement d’un plus grand éventail d’habitations que les règles en vigueur, et répondront ainsi aux besoins de ménages aux compositions et budgets divers, y compris les familles. Plus précisément, elles favoriseront les logements à deux ou trois chambres, à un prix plus accessible.
Chacun choisit où élever ses enfants selon ses propres besoins et préférences, mais les nouvelles règles offriront plus d’options aux familles et rendront la ville plus accessible à celles qui souhaitent s’en rapprocher.
En même temps, il y a lieu de noter que le manque d’appartements en milieu urbain s’étend à toutes les tailles de logement, et non seulement à ceux pouvant accueillir une famille.
Comment cette mesure améliorera-t-elle l’abordabilité des logements et le taux d’inoccupation des locations? Nous ne cessons de construire depuis plus de 10 ans, mais les prix et loyers sont plus élevés que jamais, et le taux d’inoccupation reste faible. Qu’est-ce qui nous assure que la révision de la zone R4 ne produira pas simplement d’autres copropriétés hors de prix?
De toute évidence, il ne suffit pas de construire plus d’immeubles pour améliorer l’abordabilité et l’offre de logements locatifs; il faut faire place au bon type d’immeuble. Le zonage actuel complique grandement l’aménagement de logements locatifs abordables au profit des types d’habitation urbaine forcément plus coûteux à construire et destinés aux acheteurs plutôt qu’aux locataires.
Dans la plupart des quartiers intercalaires, le zonage actuel permet la construction de deux ou trois logements principaux sur un même lot. Compte tenu du prix des terrains en ville, le constructeur doit donc débourser des centaines de milliers de dollars par logement uniquement pour le terrain, avant même d’avoir commencé les travaux. Si on limite trop le nombre de logements par lot, le résultat est forcément cher et souvent plus adapté au marché du luxe.
En revanche, les tours d’habitation en copropriété occupent efficacement le terrain et génèrent des économies d’échelle qui dépassent ce qu’il en coûte d’obtenir les changements de zonage nécessaires. Par contre, les immeubles de grande hauteur sont aussi faits d’acier et de béton, et nécessitent des ascenseurs et d’autres appareils coûteux qui font que le prix par logement dépasse de loin celui des bâtiments en bois à faible hauteur, surtout pour les plus grands logements adaptés aux familles.
D’ailleurs, le constructeur trouve souvent plus profitable de vendre ces logements que de les louer. Les maisons jumelées peuvent facilement être vendues en propriété franche, et les immeubles de grande hauteur, en copropriété.
Les nouvelles règles pour la zone R4 régleront ce problème en augmentant le nombre maximal d’immeubles d’appartements de faible hauteur permis sur un même lot intercalaire. Si l’on permet huit ou douze logements par lot, plutôt que trois ou quatre, le prix du terrain peut être réparti sur un plus grand nombre de logements. Le bâtiment lui-même, fait de bois plutôt que d’acier et de béton, est aussi plus abordable, et la plupart des constructeurs conviendront qu’il est plus censé de le louer, puisque qu’il est plus difficile d’aménager des copropriétés dans un petit bâtiment que dans un grand, et que les habitations sans stationnement attirent bien plus les locataires que les acheteurs.
On parle du coût des terrains et de la construction; cette révision n’aurait-elle pas pour but d’aider les promoteurs à faire des profits plus que de créer des logements abordables?
La crise du logement en milieu urbain appelle à l’action sur plusieurs fronts, mais nous ne pouvons améliorer l’abordabilité des logements sans tenir compte du prix de leur construction. La solution consiste en partie à faciliter la construction d’une plus grande diversité d’habitations, au plus bas prix, dans les quartiers où il fait bon vivre.
La plupart des logements abordables sont situés dans de vieux immeubles. Encourager l’aménagement intercalaire, c’est aussi permettre le remplacement de ces vieilles structures par de nouvelles. N’est-ce pas contre-productif?
Il est vrai, dans une certaine mesure, que les immeubles vieillissants peuvent être plus abordables que les nouveaux, car ils se sont payés d’eux-mêmes il y a longtemps. Ils sont souvent moins à jour, le câblage et l’isolation ne datent pas d’hier, et ils nécessitent plus d’entretien, mais tout bien considéré, ils coûtent moins aux locataires que les nouveaux, avec leurs commodités et accessoires modernes.
Cela dit, ce n’est plus vrai lorsque le logement se met à manquer. Si la demande surpasse l’offre, l’avantage que présente l’âge du bâtiment est complètement éclipsé par le nombre d’intéressés qui font monter le prix. Si on laisse une vieille maison unifamiliale en place, plutôt que de la remplacer par, disons, un immeuble à huit logements, il ne pourra accueillir qu’une seule famille, au lieu de huit, et ce sera celle qui a le plus de moyens.
Depuis 10 ans, c’est exactement ce qui se passe. C’est pour cela que les logements qui se libèrent voient souvent leur loyer monter en flèche!
Quelles que soient les règles de zonage, les constructeurs peuvent toujours demander une exemption au Comité de dérogation, et l’expérience nous apprend que leurs demandes sont normalement approuvées. Que ferez-vous pour que ces nouvelles règles ne deviennent pas simplement un point de départ pour les dérogations?
Les nouvelles règles permettront d’emblée le type d’aménagement voulu, même sans exemption, tout en décourageant clairement toute dérogation aux normes.
Le Comité de dérogation ne peut seulement accorder une dérogation que si elle respecte certains critères. Entre autres, la demande doit correspondre à l’esprit du Règlement de zonage. Nous reconnaissons toutefois que par le passé, le manque de clarté quant à l’esprit du Règlement a empêché le Comité d’appliquer ce principe.
C’est pourquoi les nouveaux rapports sur le zonage comprennent de plus en plus d’explications et de conseils sur l’objectif des règles, dans leur version modifiée. Par exemple, le rapport sur la révision de la zone R4 (phase 1) contient des explications à ce sujet, qui ont pour but de décourager les dérogations séquentielles et autres mauvais recours au processus de dérogation.
Peu importe ce qu’il recommandera, le rapport sur la révision de la zone R4 (phase 2) comprendra aussi de tels conseils, pour définir bien plus clairement ce qui respecte et ne respecte pas l’esprit du Règlement de zonage.
Portée du projet
Sur quels secteurs portera l’étude de zonage?
L’étude sur le logement intermédiaire dans la zone R4 portera sur les zones R4 existantes des quartiers urbains intérieurs, notamment une grande partie du Nouvel-Edinburgh, de la Côte-de-Sable, de la Basse-Ville, de Vanier, du centre-ville, du quartier chinois et d’Hintonburg-Mechanicsville, et une petite partie du Vieil Ottawa-Est, d’Overbrook et de Westboro.
Mon secteur n’est pas zoné R4. L’étude y changera-t-elle quelque chose?
Non. L’étude de zonage touche UNIQUEMENT les terrains actuellement situés dans une zone R4. Si votre secteur est zoné R1, R2 ou R3, ces changements ne s’appliqueront pas à vous, et votre terrain ne sera pas rezoné R4.
La révision concernant les logements intermédiaires dans la zone R4 permettra-t-elle la construction d’immeubles plus grands ou plus hauts dans mon quartier?
Non. La hauteur des bâtiments ne fait pas partie de la révision, et les retraits de cour avant et arrière fixés dans les phases 1 et 2 de l’Étude sur les aménagements intercalaires ne sont pas appelés à changer. Peu importe ce que permettront les nouvelles règles, celles-ci se limiteront aux types d’immeubles déjà permis sur le lot en question.
La révision concernant les logements intermédiaires dans la zone R4 éliminera-t-elle les mesures de protection du patrimoine visant les quartiers désignés?
Non. Toute mesure de protection du patrimoine déjà mise en place par le Règlement de zonage et la Loi sur le patrimoine de l’Ontario restera en place, et la révision n’y changera rien.
La révision concernant les logements intermédiaires dans la zone R4 permettra-t-elle l’aménagement d’immeubles d’appartements sur de plus petits lots ou d’un plus grand nombre de logements dans un même immeuble?
C’est effectivement le principal changement visé par la révision. La taille minimale des lots et le nombre maximal de logements par immeuble de faible hauteur ou habitation superposée sont appelés à changer dans la mesure nécessaire pour permettre la construction d’immeubles compatibles, économiques et adaptés au secteur.
La révision concernant les logements intermédiaires dans la zone R4 aura-t-elle une incidence sur les règles actuelles concernant l’aménagement paysager, les aires d’agrément, les saillies et le dépôt d’ordures?
La révision a pour but de permettre la construction d’immeubles d’appartements de faible hauteur qui soient compatibles, pragmatiques et adaptés au secteur, sans dérogation. Les critères sur l’aménagement paysager, les aires d’agrément extérieures et le dépôt d’ordures sont essentiels à cette fin, mais les normes actuelles pourraient être modifiées s’il y a lieu.
