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Enquêteur pour les réunions

L’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales est nommé par le Conseil municipal pour examiner les demandes d’enquête sur la pertinence de tenir à huis clos une réunion du Conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité.

Rapports de l'enquêteur pour les réunions

Toute personne qui souhaite valider la pertinence d’une réunion à huis clos ou d’une réunion tenue en partie à huis clos n’a qu’à remplir et à soumettre un formulaire de demande d'enquête. L'enquêteur pour les réunions décidera si la tenue d’une enquête est nécessaire et si tel est le cas, il mènera une enquête et présentera ses constatations et ses recommandations lors d’une réunion du Conseil municipal ou d’un conseil local ouverte au public.

Rapports

Rapport de l’enquêteur sur la première réunion du Comité de vérification de la conformité pour les élections, tenue le 18 avril 2011

Contexte

Le 28 novembre 2007, le Conseil a nommé un enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales, comme l’exige la Loi sur les municipalités, et le 8 décembre 2010, il a prolongé sa nomination pour la durée du mandat du Conseil, de 2010 à 2014. L’enquêteur est indépendant du Conseil et lui présente directement ses conclusions. Sa fonction est d’enquêter de façon confidentielle sur toute plainte selon laquelle la municipalité ou un conseil local de la municipalité a contrevenu aux dispositions sur les réunions publiques de la Loi sur les municipalités, ou à son propre règlement de procédure.

Plainte

Le 26 avril 2011, l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales a reçu une plainte indiquant que le nouveau Comité de vérification de la conformité pour les élections (le « Comité ») s’était réuni à huis clos lors de sa première réunion le 18 avril, immédiatement après que l’avocat du candidat aux récentes élections municipales eut demandé un ajournement de l’audience. Le plaignant a indiqué que selon lui, le Comité avait fondé sa décision d’accorder un ajournement de deux semaines sur des critères non pertinents et inadéquats. Le plaignant a allégué en particulier que la décision du Comité d’accorder un ajournement de deux semaines visait à éviter de mettre un certain candidat nommé dans l’embarras avant les élections fédérales, qui étaient imminentes.

Compétence de l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales

Comme mesure préliminaire, l’enquêteur a examiné les lois ainsi que les délibérations du Conseil établissant le Comité afin de déterminer si ce dernier relevait de sa compétence, laquelle se limite à l’examen des procédures suivies par les conseils municipaux et les conseils locaux. L’examen de la Loi de 1996 sur les élections municipales et des délibérations du Conseil du 10 mai et du 14 juillet 2010 indique que, bien qu’il soit désigné comme un comité, le Comité de vérification de la conformité pour les élections ne correspond pas à la définition d’un comité énoncée par l’article 238 de la Loi. Il appartient cependant à la très vaste catégorie des « conseils locaux », qui est définie en ces termes à l’article 1 de la Loi :

« conseil local » Commission de services municipaux, commission de transport, conseil de bibliothèque publique, conseil de santé, commission de services policiers, conseil de planification ou autre conseil, commission, comité, organisme ou office local créés ou exerçant un pouvoir en vertu d’une loi à l’égard des affaires ou des fins d’une ou de plusieurs municipalités. Sont toutefois exclus de la présente définition les conseils scolaires et les offices de protection de la nature.

Comme le paragraphe 239(1) s’applique aux réunions de tous les conseils locaux, ses procédures sont directement du ressort de l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales.

L’Enquête

Dans le cadre de son enquête, l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales a examiné l’ordre du jour de la première réunion du Comité, qui a eu lieu le 18 avril 2011, et le rapport au Comité du greffier municipal et chef du contentieux daté du 8 avril 2011, qui contenait la demande de vérification de la conformité et un extrait de la Loi sur les élections municipales. L’enquêteur a également écouté l’enregistrement de la séance publique de la réunion et a lu le compte rendu de la séance à huis clos. Il s’est ensuite entretenu avec le greffier municipal et chef du contentieux, la greffière municipale adjointe et tous les membres du Comité. Le plaignant a décliné la proposition de l’enquêteur de donner plus d’explications sur sa demande écrite d’enquête.

Règles régissant les délibérations du comité

Les délibérations du Comité sont régies par les procédures décrites à l’article 239 de la Loi sur les municipalités et par les règles de procédure adoptées par le Comité lors de sa première réunion.

  1. Procédures décrites à l’article 239 de la Loi sur les municipalités

    239(1) Réunion ouvertes au publicSauf disposition contraire du présent article, les réunions sont ouvertes au public.

    Exceptions
    (2) Une réunion ou une partie de celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des questions suivantes doit y être étudiée :
    a. la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;
    b. des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;
    c. l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;
    d. les relations de travail ou les négociations avec les employés;
    e. es litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;
    f. les conseils qui sont protégés par le privilège du secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;
    g. une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi. 2001, chap. 25, par. 239 (2).

    Autres Critères
    (3) Une réunion se tient à huis clos si la question se rapporte à l’étude d’une demande présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée, dans le cas où le conseil municipal, le conseil, la commission ou l’autre entité est la personne responsable d’une institution pour l’application de cette loi. 2001, chap. 25, par. 239 (3).

    Séances d’éducation ou de formation

    (3.1) Une réunion d’un conseil ou d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre peut se tenir à huis clos s’il est satisfait aux deux conditions suivantes :
    1. La réunion a pour but l’éducation ou la formation des membres.
    2. Lors de la réunion, aucun membre ne discute ou ne traite autrement d’une question d’une manière qui fait avancer de façon importante les travaux ou la prise de décision du conseil, du conseil local ou du comité. 2006, chap. A, par. 103 (1).


    La Loi contient également les exigences de procédure suivantes qui doivent être suivies lorsqu’il est décidé de poursuivre la réunion à huis clos.

    Résolution

    (4) Avant de tenir une réunion ou une partie de réunion à huis clos, une municipalité ou un conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre indique ce qui suit par voie de résolution :
    a) le fait que la réunion doit se tenir à huis clos et la nature générale de la question devant y être étudiée
    b) dans le cas d’une réunion visée au paragraphe (3.1), le fait que la réunion doit se tenir à huis clos, la nature générale de la question devant y être étudiée et le fait qu’elle se tiendra à huis clos en vertu de ce paragraphe. 2001, chap. 25, par. 239 (4); 2006, chap. A, par. 103 (2).
  2.  
  3. Les règles de procédure adoptées par le Comité

    La Loi sur les élections municipales et l’article 238 de la Loi sur les municipalités exigent que le Comité ait ses propres « pratiques et procédures administratives », selon la formulation de la Loi sur les élections municipales, ou son propre « règlement de procédure », selon la formulation de la Loi sur les municipalités. Les Règles de procédure adoptées par le Comité sont conformes à cette exigence.

    L’article 6 des Règles de procédure adoptées par le Comité énonce expressément les dispositions sur les réunions publiques de la Loi sur les municipalités en ces termes :

    6. Réunions 
    (6) Sous réserve des exceptions de la
    Loi sur les municipalités de 2001, les réunions du Comité doivent être ouvertes au public.

    Puisqu’une grande partie des exceptions à la règle sur les réunions ouvertes au public énoncées au paragraphe 239(2) de la Loi sur les municipalités ont peu de chances de s’appliquer aux affaires examinées par le Comité, les rédacteurs des Règles de procédure ont pris la prudente décision de tenter de simplifier ces exigences en rédigeant l’article 17.

    Partie III Délibérations et prise d'une décision
    17. Délibérations
    (1) Les délibérations doivent être ouvertes au public sous réserve des exceptions suivantes :
    a) lorsque le Comité désire recevoir un conseil juridique de l’avocat du Conseil, qui est protégé par le secret professionnel.
    b) lorsque le Comité, qui traite de questions personnelles d’une personne pouvant être identifiée, juge que, bien que de telles affaires puissent être divulguées lors de la réunion, l’avantage qu’il y a à ne pas les révéler dans l’intérêt de la personne concernée ou dans l’intérêt du public l’emporte sur le principe général de la publicité des audiences.
    (2) La motion visant la tenue d’une réunion ou d’une partie de réunion à huis clos doit mentionner :
    a) le fait que la réunion a lieu à huis clos;
    b) la nature générale du sujet à traiter au cours de la réunion à huis clos au regard de la question précise devant être abordée à cette réunion.


    L’enquêteur estime que la nouvelle formulation établit adéquatement les seules exceptions dans la Loi sur les municipalités qui pourraient, en toute probabilité, survenir devant le Comité. La formulation va également un peu plus loin et inclut presque toutes les dispositions approuvées par le Conseil dans son propre Règlement de procédure et qui dépassent les exigences minimales de la Loi. La seule omission apparente est la procédure du Conseil pour lever la séance et présenter un rapport, énoncée au paragraphe 13(7) du Règlement de procédure.

    Après l’avoir examinée, l’enquêteur a rejeté la proposition voulant que les délibérations du Comité soient également régies par les dispositions de la Loi sur l’exercice des compétences légales[1] et le Règlement de procédure de la Ville [2].

Procédure suivie par le comité

Le greffier municipal et chef du contentieux a présenté un diaporama décrivant les obligations et procédures auxquelles est soumis le Comité, après quoi celui-ci a immédiatement tenu sa première réunion. Les deux premiers points à l’ordre du jour étaient la nomination d’un président et d’un vice-président, ainsi que l’adoption des Règles de procédure. Le point suivant portait sur l’importante demande d’un électeur réclamant une vérification des dépenses électorales d’un candidat élu aux élections municipales de novembre. Le candidat n’était pas présent, mais il était représenté par son avocat, qui a demandé un ajournement (ou plus précisément, un report) du point en raison du fait que l’avocat n’avait pas pu se préparer pour l’audience. Le président a d’abord annoncé que le Comité allait se retirer cinq minutes pour réfléchir à la question. Lorsque quelqu’un a indiqué qu’une motion visant à tenir une séance à huis clos serait nécessaire, le président a demandé qu’un membre propose une motion à cet effet. Avec l’aide de personnel du bureau du greffier municipal, le membre Asselin a fait la proposition suivante :

Que le Comité de vérification de la conformité pour les élections tienne une séance à huis clos en vertu des alinéas de la règle 7a) sur le privilège du secret professionnel de l’avocat et 7b) sur les questions personnelles d’une personne pouvant être identifiée, afin d’examiner certains éléments en lien avec la demande de [nom du demandeur] et la demande pour reporter cet élément.

Un membre a mis en doute la nécessité de tenir une séance à huis clos pour discuter de l’ajournement, mais sa question, qui partait d’une bonne intention, est demeurée sans réponse et la motion a été mise aux voix séance tenante. Cette motion a été adoptée avec une voix dissidente.

Pendant la réunion à huis clos, le Comité à reçu des conseils de son avocat indépendant. Les souvenirs des divers membres diffèrent, mais les conseils ont pu ne constituer qu’une simple explication des règles de la justice naturelle, ou l’avocat était peut-être allé plus loin en précisant les effets de ces règles sur la demande d’ajournement dont ils étaient saisis. La réunion à huis clos s’est terminée par une discussion sur l’horaire de chacun des membres afin d’arrêter la date de la prochaine réunion. Rien n’indique qu’au cours de la discussion sur la demande d’ajournement, le Comité ait tenu compte des éventuels effets de sa décision sur le candidat, ou sur quiconque n’étant pas partie à la procédure dont ils étaient saisis.

À la reprise de la séance ouverte au public, le président n’a pas rendu compte de ce qui s’était passé à huis clos. Il a plutôt déclaré sur-le-champ que le Comité était prêt à rendre sa décision ou en avait pris une (cela reste à déterminer), et il a demandé au demandeur et à l’avocat du candidat s’ils désiraient présenter une autre demande. En l’absence de nouvelles demandes, un membre a proposé de reporter la réunion au 3 mai, à 16 h. Cette motion a été adoptée à l’unanimité.

Commentaires sur les délibérations du comité

    1. La motion visant la séance à huis clos 

      La disposition de la Loi de 2001 sur les municipalités prévoyant l’adoption d’une motion avant de se réunir à huis clos exige que l’on précise dans la motion la nature générale de la question à l’étude. Les Règles de procédure adoptées par le Comité vont un peu plus loin en exigeant (tout comme le Règlement de procédure du Conseil) que la motion révèle non seulement « la nature générale » de la question, mais aussi « la question particulière » à examiner. La motion adoptée par le Comité indique la nature générale de la question à l’étude (recevoir des conseils juridiques), mais omet d’énoncer « la question » (qui fait l’objet des conseils juridiques sollicités). À cet égard, la procédure suivie était irrégulière. Elle peut aussi avoir suscité les actuels soupçons du plaignant, selon qui le Comité aurait considéré des facteurs inadéquats pour en arriver à sa décision prise à huis clos.
    2. La question à l’étude

      La Loi de 2001 sur les municipalités et les Règles de procédure adoptées par le Comité permettent à une entité comme le Comité de recevoir des conseils de son avocat à huis clos. S’il existe une exception à la règle des réunions ouvertes au public, c’est pour des motifs valables et historiques. Les rédacteurs de la Loi savaient qu’à certaines occasions, l’intérêt du public quant à la protection de la confidentialité des avis juridiques l’emporte sur l’intérêt du public quant à la possibilité d’assister aux délibérations du Conseil et des conseils d’administration de sa municipalité. En conséquence, ces rédacteurs ont prévu qu’un organisme local pouvait (et non devait) examiner ces questions à huis clos. Un organisme local ne devrait pas exercer son droit de se réunir à huis clos pour examiner ces questions chaque fois qu’il souhaite demander conseil à son avocat, mais devrait plutôt l’exercer après avoir évalué le juste équilibre entre la nécessaire protection de l’intérêt public et le droit pour chacun d’observer la façon dont ses représentants mènent les affaires publiques. Comme le greffier municipal et chef du contentieux l’a expliqué au Comité avant le début de l’audience, ce processus de recherche d’un juste équilibre n’aboutit que rarement à une conclusion justifiant une séance à huis clos.

      L’enquêteur a expliqué dans des rapports antérieurs la nature de l’exercice du juste équilibre auquel il faut se prêter avant d’exercer ce pouvoir discrétionnaire de se réunir à huis clos. Même si le processus n’a pas été explicitement intégré aux Règles adoptées par le Comité, l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales retient que dans sa présentation, le chef du contentieux a souligné qu’il jugeait très rarement nécessaire de donner au Conseil un avis juridique à huis clos.

      Rien n’indique dans la présente affaire que le Comité ait suivi un processus de recherche d’équilibre. Le cas échéant, le Comité aurait certainement conclu que rien ne l’empêchait de recevoir l’avis juridique demandé pendant une séance ouverte au public.
    3. Levée de la séance et présentation d’un rapport

      La présentation du greffier municipal et chef du contentieux contenait deux dispositions concernant la levée de la séance et la présentation d’un rapport :

      « Une fois la séance à huis clos terminée, le Comité doit proposer une motion visant la levée de la séance et la présentation d’un rapport.
      Pendant la séance publique, le président résume verbalement les points traités à huis clos par le Comité, et chaque motion pertinente est présentée, débattue et votée selon le cas. »

      Ces dispositions sont conformes aux précédentes recommandations de cet enquêteur et à la procédure que suit actuellement le Conseil. Elles n’ont malheureusement pas été intégrées aux Règles de procédures adoptées par le Comité, et c’est peut-être pourquoi ce dernier ne les a pas suivies. Encore une fois, le respect de ces dispositions aurait probablement suffi à assurer au plaignant dans la présente affaire que le Comité n’a commis aucun écart de conduite à huis clos.

Conclusions

  1. En l’absence de tout argument sur la façon dont le fait de recevoir un avis juridique en séance publique pourrait être jugé contraire à l’intérêt public dans la présente affaire, le Comité a commis une erreur en décidant de se réunir à huis clos.
  2. L’omission par le Comité de préciser la question faisant l’objet de l’avis juridique demandé était à la fois contraire à ses propres Règles et susceptible de susciter des soupçons en laissant entendre que le Comité allait faire plus que ce qu’il a fait.
  3. L’omission par le Comité de « lever la séance et présenter un rapport » de la même manière que le Conseil municipal peut fort bien avoir éveillé des inquiétudes concernant un éventuel écart de conduite du Comité à huis clos.
  4. On ne trouve aucune preuve d’un écart de conduite par le Comité réuni à huis clos.

Recommandations

Le nouveau Comité de vérification de la conformité pour les élections s’est vu confier un rôle important pour renforcer la confiance et le respect du public envers le processus électoral des municipalités de l’Ontario. Avant de pouvoir placer sa confiance dans le processus électoral, le public doit d’abord pouvoir faire confiance au Comité lui-même et l’estimer capable de bien mener ses affaires en toute transparence. Même si elles ne révèlent pas tout, les apparences revêtent une importance certaine pour maintenir la confiance envers le système. Dans cette optique, l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales recommande les mesures suivantes :

  1. La révision des Règles de procédures du Comité de façon à prévoir la possibilité de réunions à huis clos pour obtenir un avis juridique de son avocat lorsque l’intérêt du public l’emporte sur le principe général de la publicité des audiences.
  2. L’intégration aux Règles de procédures du Comité d’une obligation de lever la séance et de présenter un rapport.
  3. L’explicitation au Comité des principes s’appliquant aux réunions ouvertes au public.

Le tout respectueusement soumis ce 20e jour de mai 2011.

Douglas R. Wallace
Enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales

[1]

L’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales souscrit à l’opinion exprimée par un membre du Comité voulant que le Comité n’exerce pas une « compétence légale de décision » lorsqu’il accueille ou rejette une demande de vérification, puisqu’il ne s’agit pas d’une décision définitive concernant le droit d’une personne ou d’une partie. Le Comité ne se trouvait pas non plus dans l’obligation légale de tenir une audience. À cette étape des délibérations, du moins, son rôle était plutôt administratif que juridictionnel. La Loi sur l’exercice des compétences légales est claire à ce sujet : le paragraphe 3(2) précise que la Loi ne s’applique pas « aux travaux de la personne ou des personnes chargées de procéder à une enquête et de soumettre un rapport, accompagné ou non de recommandations, lorsque ce rapport vise à renseigner ou à conseiller la personne à laquelle il est destiné, et ne limite juridiquement pas la décision que cette personne a le pouvoir de rendre. »

[2]

L’article 1 du Règlement prévoit que « les délibérations du Conseil et de ses comités […] sont régies par les dispositions de la Loi sur les municipalités et par les dispositions du présent Règlement ». Bien que ce comité ait été créé PAR le Conseil, il ne s’agit pas d’un comité DU Conseil; les délibérations du Comité ne sont donc pas régies par les dispositions de ce règlement municipal, sauf si ces dernières ont été expressément intégrées aux Règles de procédure du Comité.

Rapport de la ville d’Ottawa au conseil municipal concernant la réunion à huis clos du comité du transport en commun du 21 avril 2010 et la réunion du conseil du 26 mai 2010 : comptes généraux – radiations pour 2009

La demande

L’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales a reçu une demande au sujet du bien-fondé de la réunion que le Comité du transport en commun a tenue à huis clos le 21 avril 2010. Les motifs de cette demande étaient énoncés comme suit :

« Je ne comprends pas pourquoi la discussion sur les comptes généraux et les radiations pour 2009 a été tenue à huis clos. Aucun document de référence n’a été remis sur ces points et les raisons qui ont mené à une discussion à huis clos ne sont pas claires. La phrase “règlement visant à résoudre un litige potentiel, y compris des questions concernant la Ville qui ont été soumises à un tribunal administratif” est aussi très vague. À mon avis, cette phrase ne veut rien dire. Quel règlement? Quel tribunal? Quels litiges? Quelles questions? »

La demande soulève les questions suivantes :

  1. Est-ce que l’avis de la réunion ou la motion adoptée pendant la séance publique du Comité énonçait l’objet de la discussion et les raisons pour lesquelles cette discussion devait être tenue à huis clos?
  2. Est-ce que des documents de référence ont été soumis au Comité?
  3. Est-ce que l’objet du rapport figure parmi les exceptions à la règle générale selon laquelle les discussions doivent avec lieu pendant la réunion publique?

L’enquête

Les documents suivants ont été examinés pour déterminer si les dispositions de la Loi sur les municipalités et le Règlement de procédure avaient été respectées :

  1. ordre du jour de la réunion du Comité du transport en commun du 21 avril 2010
  2. rapport no 38B (à huis clos) du Comité du transport en commun
  3. motions du Comité demandant l’ouverture et la fermeture de la séance à huis clos
  4. procès-verbal no 4 confidentiel de la réunion du Comité du transport en commun tenue le 21 avril 2010
  5. procès-verbal de la réunion publique du Comité du transport en commun tenue le 21 avril 2010
  6. ordre du jour de la réunion du 26 mai 2010 du Conseil municipal
  7. procès-verbal de la réunion publique du 26 mai 2010 du Conseil municipal
  8. Règlement municipal sur la délégation de pouvoirs (Règlement 2009-231)
  9. Règlement de procédure
  10. documents de référence et listes de vérification du Comité concernant la réception des rapports et la préparation des ordres du jour
  11. lettre datée du 22 septembre 2009 adressée au Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée par le greffier municipal et chef du contentieux en ce qui concerne la plainte no M109-6

L’enquêteur s’est également entretenu avec le trésorier municipal adjoint – Recettes, le greffier municipal et chef du contentieux, la greffière municipale adjointe, le personnel du Bureau du greffier municipal et chef du contentieux, dont la gestionnaire, Élections municipales et LAIMPVP et l’agent de recherche, Services législatifs.

Les faits

L’objet du rapport examiné par le Comité peut être décrit comme suit : « montants déclarés irrécouvrables par la trésorière municipale en vertu du Règlement sur la délégation de pouvoirs ». On peut répartir ces montants en deux catégories : 1) le montant dû par une entreprise (Infoplace Ticket Centre Ltd. ou « ITCL ») qui a fait faillite et 2) les montants moins élevés dus par 49 autres entreprises et personnes. Le Comité et le Conseil ont été informés de la faillite d’ITCL par le truchement d’une demande antérieure du Comité. Les renseignements relatifs à la radiation de tous les autres comptes ont été communiqués au Comité conformément à l’article 21 du Règlement sur la délégation de pouvoirs. Même si le règlement municipal n’exige pas que le rapport soit transmis au Conseil, il semble que cette pratique soit devenue courante.

Ayant fait l’objet d’une approbation de divulgation « dans les 30 jours suivant le règlement final » au moment de sa réception par le Conseil le 26 mai 2010, ledit rapport constitue désormais un document public. On y décrit les montants détenus par la Ville quand l’ITCL a fait faillite et on y explique que les négociations entre le représentant des principaux créanciers et le syndic de faillite se sont conclues par un ordre de la Cour supérieure de justice divisant tous les fonds disponibles entre les créanciers. Dans ce rapport, on fait également mention de 49 autres comptes totalisant 53 000,00 $ énumérés dans un document déposé auprès de la trésorière municipale. Ces comptes ont aussi été déclarés irrécouvrables et radiés.

Le procès-verbal de la réunion à huis clos du Comité confirme que la seule discussion tenue pendant la réunion portait uniquement sur les demandes de précisions concernant les montants établis dans le rapport, les possibilités de recouvrement ultérieur et les mesures pouvant être prises pour éviter que la chose se reproduise.

Le procès-verbal de la partie publique de la réunion du Comité indique que la réunion à huis clos a duré dix minutes. Des questions ont été posées à la trésorière municipale, au trésorier municipal adjoint – Recettes, au directeur général des Services de transport en commun, au chef du contentieux adjoint et au conseiller juridique du Bureau du greffier municipal et chef du contentieux.

Les résultats

1. Lacunes présumées en ce qui a trait à la description de la question étudiée par le Comité et aux raisons de la tenue d’une réunion à huis clos.

La question devant être étudiée à huis clos est décrite comme suit dans le rapport et dans l’ordre du jour de la réunion du Comité :

« Comptes généraux – radiations pour 2009 – règlement en vue de résoudre des questions de contentieux y compris des questions portées devant un tribunal administratif et touchant la ville. »

Cette formulation a légèrement été modifiée par l’ajout des termes « privilège du secret

professionnel de l’avocat » au moment de l’adoption par le Comité d’une motion pour la tenue d’une réunion à huis clos. Avec cet ajout, la motion se lit comme suit :

Que le Comité du transport en commun tienne une séance à huis clos sur les comptes généraux et les radiations pour 2009, et ce, conformément aux alinéas 13(1)e) et f) du Règlement de procédure qui concernent les litiges actuels ou éventuels ayant une incidence sur la Ville ainsi que les conseils protégés par le privilège du secret professionnel de l’avocat.

Ni la Loi sur les municipalités ni le Règlement de procédure ne précisent la formulation devant être utilisée dans le rapport ou l’ordre du jour pour décrire les questions traitées. En conséquence, la formulation utilisée dans ces deux documents ne contrevient à aucune disposition légale. Notons toutefois que la formulation des questions employée dans le rapport et dans l’ordre du jour précisait qu’il y avait règlement d’un litige. Les questions traitées n’ont pas été précisées. On ne mentionne pas non plus le fait que le rapport portait aussi sur 49 autres comptes radiés par le trésorier municipal adjoint. Un observateur lisant l’ordre du jour n’aurait certainement pas pu savoir qu’une part importante de ce point examiné à huis clos portait sur la faillite d’ITCL et de 49 autres comptes plus ou moins courants étudiés par le Comité. En l’absence d’une date de règlement dans le rapport, on peut aussi critiquer l’imprécision et l’incertitude de la formulation de la date de compte rendu (« dans les 30 jours suivant le règlement final »).

Contrairement à la formulation des questions à l’étude, dans le rapport ou dans l’ordre du jour, la formulation de la motion demandant l’ouverture d’une séance à huis clos est réglementée. Le paragraphe 13(6) du Règlement de procédure prescrit la formulation suivante :

Une motion en vue de lever la séance ou une partie de la séance précise : (a) le fait que la réunion doit se tenir à huis clos; (b) la nature générale de la question devant y être étudiée en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos.

Dans Farber c. Kingston (Ville), une cause rendue conformément à la formulation de la Loi sur les municipalités, la Ville a décidé de tenir une réunion à huis clos pour discuter de « questions juridiques », sans plus de précisions. En cour, les procureurs de la Ville ont soutenu que la Loi sur les municipalités n’exigeait pas plus de précisions. La Cour a exprimé son désaccord en ces termes :

[Traduction] Compte tenu des circonstances de l’affaire, je ne pense pas que la description « questions juridiques » est suffisante. À mon avis, l’objectif législatif de l’article 239 est clairement de renforcer la transparence de la gouvernance municipale, autant que faire se peut dans les circonstances. En lisant le paragraphe (2) et l’alinéa (4)b) en tenant compte de la volonté d’ouvrir l’administration municipale au public, je pense que la résolution de tenir une réunion à huis clos doit comprendre une description générale de la question qui sera discutée de façon à fournir au public le plus de renseignements possible, sans aller à l’encontre des raisons évoquées pour la tenue du huis clos. À tout le moins, l’expression « questions juridiques » est insuffisante pour décrire la nature générale de la question devant y être étudiée à huis clos.

Avec l’ajout des termes soulignés au paragraphe 13(3), la Ville établit désormais que la référence à la question précise à l’étude constitue une exigence obligatoire du Règlement de procédure.

En considérant l’importance relative des 49 radiations par rapport à l’insignifiance de la perte encourue par la faillite d’ITCL, il aurait été approprié que l’on fasse référence dans la motion à la fois à la faillite et à la radiation des 49 autres comptes. À cet effet, la formulation suivante aurait pu être adoptée :

« Montants radiés à la suite de la faillite d’Infoplace Ticket Centre Ltd. et de 49 comptes de moindre importance. Tenue d’une séance à huis clos sur les comptes généraux et les radiations pour 2009, et ce, conformément aux alinéas 13(1)e) et f) du Règlement de procédure qui concernent les litiges actuels ou éventuels ayant une incidence sur la Ville ainsi que les conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat. »

2. Documents de référence présentés au Comité

Le paragraphe 84(3) du Règlement de procédure prévoit la disposition suivante :

Sauf dans les cas où le comité en décide autrement par un vote à la majorité des deux tiers des membres présents et votants, le comité ne peut examiner aucun sujet, rapport, note de service ou question qui n’a pas été distribué aux membres avec l’ordre du jour.

Le rapport indique que « les détails concernant les comptes généraux déclarés irrécouvrables en 2009 ont été déposés auprès du trésorier municipal adjoint, Recettes ». Ces détails, qui consistent en une liste des noms et adresses des détenteurs des 49 comptes radiés ainsi que le montant pour chacun de ceux-ci, n’ont pas été distribués aux membres avant la réunion ni avec l’ordre du jour.

Lors de l’enquête sur les raisons de cette violation du Règlement de procédure, l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales a été informé du fait que la procédure a été modifiée à cause d’une récente infraction à la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée (LAIMPVP) dans une situation où une liste similaire avait été rendue publique. Pour éviter une erreur de ce genre, une procédure a été mise place pour que les pièces jointes confidentielles soient imprimées sur du papier rose avec la marque « confidentiel » et déposées auprès du greffier municipal et chef du contentieux dans un répertoire distinct.

Dans la présente cause, ni la procédure prévue par le Règlement de procédure, ni celle mise en place pour éviter des violations accidentelles du principe de confidentialité n’ont été respectées. Bien que l’on ne sache pas si la transparence aurait été améliorée si l’une des deux procédures avait été suivie, nous recommandons de modifier la procédure ou le Règlement de procédure de façon à éviter les conflits entre les deux. Il est également recommandé qu’au moment de réviser la question de la manipulation des documents de référence confidentiels, on tienne compte des moyens à utiliser pour indiquer que certains documents de référence doivent rester confidentiels plus longtemps que le rapport lui-même.

3. Objet du rapport

L’article 239 de la Loi sur les municipalités énonce les questions pouvant être étudiées à huis clos.

Extrait de l’article 239 :

Réunions ouvertes au public

239. (1) Sauf disposition contraire du présent article, les réunions sont ouvertes au public. 2001, chap. 25, par. 239 (1).

Exceptions

(2) Une réunion ou une partie de celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des questions suivantes doit y être étudiée :

    1. la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;
    2. des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;
    3. l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;
    4. les relations de travail ou les négociations avec les employés;
    5. les litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;
    6. les conseils qui sont protégés par le privilège du secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;
    7. une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi. 2001, chap. 25, par. 239(2).

Comme mentionné ci-dessus, le Comité a évoqué l’exception prévue aux alinéas 239(2)e) et f) de la Loi lorsqu’il a pris la décision de siéger à huis clos pour examiner cette question.

La loi accorde un statut particulier aux documents produits en cours de litige et aux conseils de l’avocat afin de les protéger contre la divulgation pendant le processus judiciaire. Ce statut a fait l’objet de discussion et d’une confirmation dans bon nombre de causes récentes. Des enquêteurs chargés d’examiner les réunions municipales ont également abordé cette question dans leurs rapports dans le cadre de l’exercice de leur fonction par application de l’article 239.2 de la Loi sur les municipalité.

Bien que le privilège relatif au litige et le privilège du secret professionnel de l’avocat aient des caractéristiques communes, il ne faut pas les confondre, car leurs objectifs sont différents. Le privilège relatif au litige est plus restrictif. Il vise à protéger le processus judiciaire en permettant aux parties de préparer, de rassembler et de traiter toutes les questions relatives à un problème qui sera abordé en cour sans craindre que leurs efforts soient présentés en cour et influencent le jugement. Pour que ce privilège soit invoqué, le motif premier de la préparation d’un document doit être une poursuite en instance ou envisagée de façon réaliste.

Les faits indiquent que dans cette cause, toutes les questions juridiques entre ITCL et la Ville ou entre les créanciers d’ITCL et la Ville ont été résolues par une ordonnance rendue par un juge de la Cour supérieure de justice le 3 septembre 2009, et confirmée le 6 avril 2010. En conséquence, au moment de la réunion du Comité du transport en commun, il n’y avait aucun litige en instance ou à venir, et aucun privilège relatif au litige ne pouvait justifier la tenue d’une réunion à huis clos sur ce point.

La situation est différente en ce qui a trait au privilège relatif aux communications entre l’avocat et son client. Ce privilège concerne toutes les communications entre le client et ses conseillers juridiques relatives à la fourniture d’avis juridiques, sur tous les sujets, peu importe qu’il y ait un litige en cours ou envisagé. Il faut seulement que la communication 1) ait lieu entre le client et son avocat dans le cadre de sa pratique professionnelle, 2) soit liée à la demande ou à l’obtention d’avis juridiques, et 3) soit confidentielle.

L’examen du procès-verbal de la réunion à huis clos m’a permis de constater que les consultations et la communication d’avis juridiques par les conseillers juridiques de la Ville n’étaient pas seulement envisagées, mais eurent effectivement lieu pendant la réunion. J’ai également constaté que la Ville avait prévu que ces conseils seraient donnés de façon confidentielle et qu’elle a refusé de renoncer à son droit à la confidentialité de ses communications avant la date de divulgation du rapport. Pour ces raisons, je pense que les questions traitées sont des exceptions aux exigences sur les réunions publiques aux termes de l’alinéa 239(2)f) de la Loi sur les municipalités.

Conclusion

En somme, je conclus que cette question figure parmi les sujets qui peuvent, à la discrétion du Conseil, être discutés à huis clos et que la procédure suivie respecte les exigences de la Loi sur les municipalités et le Règlement de procédure, sauf en ce qui concerne les points suivants :

  1. La description des questions devant être discutées à huis clos aurait pu être davantage détaillée en mentionnant la faillite d’ITCL.
  2. La procédure relative aux documents de référence du Règlement de procédure aurait dû être suivie ou modifiée pour que les conseillers ou le greffier municipal et chef du contentieux aient en leur possession les documents mentionnés dans le rapport.

De plus, je conclus également qu’il serait pertinent que la date de compte rendu de tout rapport de réunion à huis clos soit fixée de façon à ce que l’on sache avec certitude en lisant le rapport le moment de la publication du rapport.

Publication du rapport

Ce rapport est déposé devant le Conseil municipal conformément aux dispositions du paragraphe 239.2 (10) et doit, en vertu du paragraphe 239.2 (11), être rendu public.

Douglas R. Wallace
Enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales
2 juillet 2010

Rapport au conseil municipal d’Ottawa sur la réunion à huis clos du 31 août 2009 du comité des services organisationnels et du développement économique et la réunion du 9 septembre 2009 du conseil

Autorisation d’un paiement à un agent principal

Contexte

L’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales a reçu un certain nombre de demandes au sujet du bien-fondé de la réunion que le Comité des services organisationnels et du développement économique a tenue à huis clos le 31 août 2009 et de la réunion subséquente que le Conseil municipal a convoqué le 9 septembre 2009.

Les plaintes avaient pour objet l’approbation, par le Conseil, du paiement d’une somme considérable versée sans débat public à un agent principal à titre gracieux à la suite d’une réunion à huis clos du Comité des services organisationnels et du développement économique, contrairement aux dispositions de la Loi sur les municipalités et du Règlement de procédure.

L’enquêteur a examiné la procédure suivie par la Ville pour approuver le paiement à un agent principal afin de déterminer si elle était conforme aux dispositions législative en matière de transparence et d’obligation de rendre des comptes.

L’enquête

Les documents suivants ont été examinés pour déterminer si les dispositions de la Loi sur les municipalités et le Règlement de procédure avaient été respectés :

  1. rapport 46A (à huis clos) du Comité des services organisationnels et du développement économique;
  2. procès-verbal 25 confidentiel de la réunion du Comité des services organisationnels et du développement économique tenue le 31 août 2009;
  3. procès-verbal de la réunion publique du Comité des services organisationnels et du développement économique tenue le 31 août 2009;
  4. ordre du jour de la réunion du 9 septembre 2009 du Conseil municipal;
  5. procès-verbal de la réunion publique du 9 septembre 2009 du Conseil municipal.

L’enquêteur s’est également entretenu avec le directeur municipal, l’agent principal en question, le greffier municipal et chef du contentieux, la greffière municipale adjointe et des membres du personnel du Service du greffier municipal et chef du contentieux.

La réunion du Comité des services organisationnels et du développement économique

Deux questions se posent au sujet du bien-fondé de cette réunion :

  1. L’objet du rapport présenté au Comité justifiait-il la tenue d’une réunion à huis clos?
  2. Était-il convenable, pour le Comité, de modifier la recommandation contenue dans le rapport et de la mettre aux voix comme il l’a fait?

1. L’objet

Les faits

L’ordre du jour du Comité des services organisationnels et du développement économique comprenait une motion proposant « que la réunion du Comité se déroule maintenant à huis clos, conformément à l’alinéa 13(1)b), des affaires privées concernant une personne qui peut être identifiée, y compris un membre du personnel » afin d’examiner un rapport mentionné en ces termes dans l’ordre du jour : « transfert de pension du gouvernement fédéral à OMERS qui a résulté en un déficit de un an pensionnable ».

Le rapport concerne une demande de remboursement présentée par un agent principal pour une somme qui, après impôt et une fois transférée à OMERS, devait procurer à l’intéressé le même nombre d’années de service ouvrant droit à pension que s’il avait travaillé pour le compte de la Ville d’Ottawa et contribué au régime de pension de celle-ci pendant les années où il était à l’emploi du gouvernement fédéral. Le rapport produit des chiffres montrant la façon dont a été calculé le montant et indique clairement que la demande est fondée sur une déclaration faite par l’agent principal au moment de son recrutement, selon laquelle celui-ci transférerait ses crédits de pension à OMERS, plutôt que sur quelque entente voulant que la Ville paie le déficit pouvant résulter du transfert, le cas échéant. Le rapport renferme en outre un avis du greffier municipal et chef du contentieux concernant les obligations de la Ville.

Dispositions législatives concernant les questions pouvant justifier la tenue d’une réunion à huis clos

L’article 239 de la Loi sur les municipalités stipule que toutes les réunions d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre doivent être ouvertes au public, puis énumère plusieurs exceptions à cette règle.

Extrait de l’article 239 :

Réunions ouvertes au public

  • 239.  (1)  Sauf disposition contraire du présent article, les réunions sont ouvertes au public. 2001, chap. 25, par. 239(1).

Exceptions

(2)  Une réunion ou une partie de celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des questions suivantes doit y être étudiée :

    1. la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;
    2. des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;
    3. l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;
    4. les relations de travail ou les négociations avec les employés;
    5. les litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;
    6. les conseils qui sont protégés par le privilège du secret professionnel de l'avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;
    7. une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi. 2001, chap. 25, par. 239(2).

Le Comité a évoqué l’exception prévue à l’alinéa 239(2)b) de la Loi lorsqu’il a pris la décision de siéger à huis clos pour examiner la question du remboursement demandé par un agent principal.

Analyse

En vertu de cette exception à l’exigence de la Loi d’ouvrir toute réunion au public, une réunion peut parfois être tenue à huis clos pour discuter de la situation financière d’un employé. En fait, il convient le plus souvent de tenir une telle discussion à huis clos. La décision en ce sens ne devrait toutefois pas être prise automatiquement. Elle demeure à la discrétion du Conseil, qui doit exercer ce pouvoir discrétionnaire judicieusement.

La Loi sur les municipalités ne fournit pas de directives quant aux facteurs dont un conseil municipal ou local doit tenir compte dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire. On peut toutefois s’inspirer de la façon dont les dispositions d’autres lois de l’Ontario traitent les renseignements personnels dont la non-divulgation pourrait entrer en conflit avec l’intérêt du public.

La Loi sur l’accès à l'information municipale et la protection de la vie privée (LAIMPVP) n’est pas censée réglementer les questions dont un conseil municipal ou un de ses comités peut débattre en public. Néanmoins, la façon dont la Loi aborde la divulgation des renseignements personnels à la suite de demandes déposées en vertu de cette Loi peut servir d’indicateur.

Le paragraphe 14(3) de la Loi précise que la divulgation de certains renseignements personnels sera considérée comme une atteinte injustifiée à la vie privée et que le responsable d’une institution ne doit pas diffuser publiquement ces renseignements.

Atteinte présumée à la vie privée

14. (3)   Est présumée constituer une atteinte injustifiée à la vie privée, la divulgation de renseignements personnels :

    1. relatifs aux antécédents, au diagnostic, à la maladie, au traitement ou à l’évaluation d’ordre médical, psychiatrique ou psychologique;
    2. qui ont été recueillis et peuvent être identifiés comme partie du dossier d’une enquête reliée à une contravention possible à la loi, sauf dans la mesure où la divulgation est nécessaire aux fins d’instituer des poursuites judiciaires ou de continuer l’enquête;
    3. relatifs à l’admissibilité aux prestations d’aide sociale ou de service social ou à l’établissement du niveau des prestations;
    4. qui ont trait aux antécédents professionnels ou académiques;
    5. qui ont été relevés dans une déclaration d’impôt ou recueillis à des fins de perception fiscale;
    6. qui précisent la situation financière, le revenu, l’actif, le passif, la situation nette, les soldes bancaires, les antécédents ou les activités d’ordre financier ou la solvabilité d’un particulier;
    7. qui comportent des recommandations ou des évaluations personnelles, des renseignements ayant trait à la moralité ou à des évaluations de personnel;
    8. qui indiquent la race, l’origine ethnique, l’orientation sexuelle ou les croyances ou allégeances religieuses ou politiques du particulier. L.R.O. 1990, chap. M.56, par. 14 (3).

Bien que le rapport déposé devant le Comité des services organisationnels et du développement économique puisse vraisemblablement entrer dans la définition d’une « atteinte injustifiée à la vie privée », ce qui justifierait la non-divulgation de celui-ci dans le cas d’une requête faite en vertu de la Loi, rien dans la dite Loi ne limite d’aucune façon les points pouvant être soulevés pendant une assemblée publique d’un conseil ou d’un de ses comités. De plus, le Comité aurait pu refuser d’examiner le rapport, à moins d’avoir l’autorisation écrite de l’auteur donnant le feu vert à une discussion publique, ou que l’auteur ait rédigé le rapport de façon à dissimuler l’information financière confidentielle. Il est également important de noter que cette Loi reconnait la valeur de soumettre les délibérations municipales à l’examen du public.

Au paragraphe 14(2), la Loi stipule que :

« Aux fins de déterminer si la divulgation de renseignements personnels constitue une atteinte injustifiée à la vie privée, la personne responsable tient compte des circonstances pertinentes et examine notamment si la divulgation est souhaitable parce qu’elle permet au public de surveiller de près les activités de l’institution. »

Dans un cas dont il a été saisi en 2002 et qui mettait en cause l’application de cet article de la LAIMPVP, le commissaire adjoint à l’information et à la protection de la vie privée a entendu la demande d’un journaliste désirant avoir accès à une copie électronique des dossiers sur les contributions versées à la campagne des candidats aux élections municipales de 1997 à Toronto. La Ville de Toronto a rejeté la demande du journaliste en alléguant que les renseignements en question étaient déjà accessibles au public en format imprimé. Le commissaire adjoint n’a pas accepté la justification donnée par la Ville, mais a maintenu le refus de divulgation en soutenant que la divulgation constituerait une atteinte injustifiée à la vie privée des donateurs.

En appel, la Cour supérieure de justice (Cour divisionnaire) a statué que la diffusion de dossiers en format électronique ne constituait pas une atteinte injustifiée à la vie privée puisque la divulgation supplémentaire de renseignements personnels qui en résulterait serait raisonnablement modeste et, point le plus pertinent pour nos besoins, permettrait de réaliser l’objectif important d’augmenter la transparence du processus politique en contrepartie d’une intrusion supplémentaire minime dans la vie privée des donateurs.

D’autres lois de l’Ontario donnent au droit du public à la transparence et à l’obligation de rendre des comptes préséance sur le droit à la vie privée des particuliers.

L’article 9 de la Loi sur l’exercice des compétences légales, par exemple, contient, tout comme l’article 239 de la Loi sur les municipalités, une exigence générale selon laquelle les audiences doivent être ouvertes au public, sous réserve de quelques exceptions seulement. L’une de ces exceptions vise les cas où, de l’avis du Tribunal :

b) des questions financières ou personnelles de nature intime ou d’autres questions pourraient être révélées à l’audience, qui sont telles qu’eu égard aux circonstances, l’avantage qu’il y a à ne pas les révéler dans l’intérêt de la personne concernée ou dans l’intérêt public l’emporte sur le principe de la publicité des audiences.

La Loi sur les services policiers contient la même formulation en ce qui a trait à l’exigence voulant que les audiences tenues en vertu de cette Loi soient publiques. Il en était également de même pour la Loi sur les bibliothèques publiques jusqu’à sa récente modification qui s’est plutôt traduite par l’adoption du libellé exact de l’article 239 de la Loi sur les municipalités.

Bref, l’article 239 de la Loi sur les municipalités n’est qu’un des documents législatifs provinciaux indiquant une présomption (ou préférence établie par la loi) en faveur de la transparence en l’absence de raison valable à l’effet contraire. On peut donc présumer avec assurance qu’en adoptant l’article 239, l’Assemblée législative souhaitait que les conseils municipaux ou autres corps municipaux suivent le processus d’équilibre qu’elle a rendu obligatoire dans d’autres documents législatifs. Autrement dit, la décision de tenir une réunion à huis clos ne doit pas être prise automatiquement, mais plutôt adoptée seulement lorsqu’il est plus avantageux de ne pas divulguer de renseignements personnels que de maintenir le principe de transparence et d’obligation de rendre des comptes associé au processus politique.

Conclusion

Il n’appartient pas à l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales de peser les facteurs dont le Conseil ou un comité du Conseil doit tenir compte lorsqu’il détermine si la protection de la vie privée d’une personne doit l’emporter sur l’intérêt du public à surveiller de près les actes de ses représentants élus. L’Assemblée législative a clairement confié cette responsabilité aux représentants élus. Il est toutefois de mon devoir d’aviser ces derniers ainsi que les membres du public lorsqu’il semble que cette responsabilité n’a pas été assumée comme il se doit.

Les éléments dont les membres du Comité des services organisationnels et du développement économique auraient dû tenir compte dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire comprennent les suivants :

    1. le rapport présenté comportait une date de compte rendu (« suivant l’examen du Conseil »), ce qui signifie que la personne visée ne s’attendait pas à ce que la confidentialité de la recommandation soit maintenue après l’approbation du Conseil;
    2. ) le montant précis du paiement aurait été divulgué au public à une date ultérieure conformément à la Loi sur la divulgation des traitements dans le secteur public, L.O. 1996, chap. 1;
    3. la décision concernait la dépense discrétionnaire d’une somme considérable de deniers publics;
    4. le paiement avait, pour bénéficiaire, un employé ou cadre supérieur de l’administration municipale.

Si le Comité a tenu compte de ces éléments, de même que de la nature des renseignements personnels présentés dans le rapport, il est difficile de conclure que le Comité a correctement exercé son pouvoir discrétionnaire en décidant d’examiner la question à huis clos.

Recommandations

Il se peut très bien qu’en décidant de débattre de la question à huis clos, le Comité avait véritablement à cœur de protéger la vie privée de la personne concernée. Malheureusement, comme il n’a donné aucune raison valable pour justifier sa décision, le public en vient à croire, à juste titre, que le Comité a siégé à huis clos pour éviter d’avoir des comptes à rendre au sujet de ses actes. Pour effacer cette impression auprès du public, il est recommandé :

  1. Que le rapport 46A du Comité des services organisationnels et du développement économique, ainsi que les résultats du vote tenu à huis clos, soient rendus publics, et au besoin, soient sujet à des modifications, étant donné que le greffier municipal et chef du contentieux peut considérer nécessaire de se conformer aux dispositions de la Loi sur l’accès à l'information municipale et la protection de la vie privée.
  2. Qu’il soit enjoint au personnel de ne pas inscrire à l’ordre du jour comme un point à examiner à huis clos en vertu de l’exception relative aux affaires privées concernant une personne qui peut être identifiée un rapport qui peut facilement être rédigé de manière à protéger le plus possible les renseignements personnels concernant la personne et à en permettre la discussion en séance ouverte.

2. Le vote du Comité

Les faits

Le rapport présenté au Comité des services organisationnels et du développement économique comportait la recommandation suivante :

Que le Comité des services organisationnels et du développement économique examine [une demande par un agent principal de la municipalité en vue du paiement d’une somme d’argent déterminée] afin de couvrir le manque à gagner du transfert de pension du gouvernement fédéral au Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario (OMERS).

Le Comité a modifié la recommandation en la reformulant ainsi :

Que le Conseil enjoigne le personnel d’autoriser le paiement [d’une somme d’argent déterminée à un agent principal de la municipalité] afin de couvrir le manque à gagner du transfert de pension du gouvernement fédéral au Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario (OMERS), pourvu que les coûts soient prélevés du budget [approprié].

Exigences législatives concernant la tenue de votes à huis clos

Les paragraphes 239(5) de la Loi et 13(5) du Règlement de procédure interdisent la tenue d’un vote au cours d’une séance à huis clos. Deux exceptions sont toutefois prévues au paragraphe 239(6) de la Loi.

Les paragraphes 239(5) et 239(6) de la Loi sur les municipalités sont libellés en ces termes :

Réunion publique

(5)  Sous réserve du paragraphe (6), une réunion ne doit pas se tenir à huis clos au moment du vote. 2001, chap. 25, par. 239(5).

Exception

(6)  Malgré l’article 244, une réunion peut se tenir à huis clos au moment du vote si :

a) d’une part, le paragraphe (2) ou (3) autorise ou exige la tenue à huis clos de la réunion;

b) d’autre part, le vote porte sur une question de procédure ou vise à donner des directives ou des instructions aux fonctionnaires, agents, employés ou mandataires de la municipalité, du conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre, ou aux personnes dont la municipalité ou le conseil local a retenu les services, à contrat ou non. 2001, chap. 25, par. 239(6).

Il est évident que la première modification à la formulation de la recommandation a été apportée par le Comité dans l’intention de rendre possible l’invocation de l’exemption prévue à l’alinéa 239(6)b) de la Loi.

Analyse

Le Comité disposait de trois options pour se conformer à l’interdiction de tenir un vote à huis clos établie par la Loi. Il pouvait :

    1. rédiger le rapport en supprimant les chiffres exacts, au besoin, de manière à ce qu’il soit possible d’en discuter en public
    2. préserver la confidentialité du rapport jusqu’à ce qu’une décision soit prise par le Conseil en mettant aux voix une motion portant renvoi du rapport à l’étude du Conseil;
    3. reformuler la recommandation de manière à ce qu’elle constitue une directive à l’intention du personnel et qu’il soit alors légal de la mettre aux voix à huis clos conformément aux dispositions du paragraphe 239(5) de la Loi.

Le Comité a malheureusement choisi la troisième option.

Conclusion

Ce choix est peut-être conforme à la lettre de la loi, mais il n’en respecte certes pas l’esprit. Les rédacteurs de l’article 239 de la Loi sur les municipalités voulaient sans doute que les deux exceptions prévues à cet article soient invoquées uniquement pour les actions censées faciliter l’exécution de décisions passées du Conseil ou pour aider à la préparation de documents aux fins de la prise de décisions futures par celui-ci. Leur intention n’a sûrement jamais été de permettre de contourner l’interdiction de tenir un vote à huis clos par le simple fait de donner à une motion de fond l’apparence d’une directive à l’intention du personnel. Que la somme requise pour accéder à la demande de l’agent principal provienne d’un nouveau compte ou du budget approprié, elle n’en représente pas moins une dépense de deniers publics à des fins n’ayant pas été approuvées initialement. En outre, que la motion consiste à verser la somme ou à charger le personnel d’autoriser le paiement, elle demeure une motion de fond et non, de l’avis de l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales, une motion s’inscrivant dans l’esprit ou le motif de l’alinéa 239(6)b) de la Loi.

Recommandations

3. Que soit respecté l’esprit des dispositions que renferme le paragraphe 239(5) de la Loi sur les municipalités en faisant en sorte que ledit paragraphe soit invoqué uniquement pour donner les directives nécessaires à l’exécution de décisions déjà prises par le Conseil ou pour obtenir l’information voulue pour éclairer les décisions futures.

Les délibérations du Conseil

Les faits

Au début de sa réunion du 9 septembre 2009, le Conseil municipal a adopté, sur consentement, la directive à l’intention du personnel transmise par le Comité des services organisationnels et du développement économique, et ce, sans rendre public le rapport contenant la directive ni même lire cette dernière à voix haute. Dans le procès-verbal de la réunion, il est noté que « la directive confidentielle au personnel énoncée dans le point 1 du rapport 46A du Comité des services organisationnels et du développement économique (à huis clos) est ADOPTÉE par le Conseil ». Étrangement, seul le procès-verbal de la séance à huis clos convoquée la même journée pour traiter d’une toute autre question fait mention du contenu de la directive à l’intention du personnel approuvée par le Conseil à cette réunion publique.

Dans l’en-tête du point 1 du rapport 46A tel qu’il était présenté à l’ordre du jour de la réunion du Comité, le rapport mentionnait pour date de compte rendu « suivant l’examen du Conseil ». Or, à la réunion du Conseil du 9 septembre 2009, la date de compte rendu attribuée au rapport avait été modifiée et remplacée par la mention « N’a pas à être présenté ».

Exigences législatives

Le paragraphe 239(7) de la Loi sur les municipalités établit une exigence importante relativement à la consignation de toutes les décisions prises au cours des réunions du Conseil municipal, qu’elles soient publiques ou à huis clos :

Compte rendu de la réunion

(7)  La municipalité ou le conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre consigne, sans remarques, les résolutions, décisions et autres délibérations d’une réunion de l’entité, qu’elle se tienne à huis clos ou non. 2006, chap. 32, annexe A, par 103(3). 

L’article 13 du Règlement de procédure modifié définit l’exigence relative aux dates de compte rendu.

(6) Tout rapport censé être examiné au cours d’une réunion à huis clos doit comporter une date de compte rendu, à laquelle ledit rapport pourra être rendu public sur demande.

Analyse

Le fait de consigner dans le procès-verbal que le Conseil a approuvé une directive contenue dans un rapport distinct satisfait peut-être aux exigences de la Loi, mais jette peu de lumière sur ce que le Conseil a effectivement approuvé. Dans cette optique, le Conseil est loin de se conformer à l’esprit de la Loi. Il aurait été nettement préférable d’indiquer que « le Conseil a approuvé la directive contenue dans le rapport 46A examiné à huis clos instruisant le personnel d’autoriser le versement, à l’agent principal, [d’une certaine somme] afin de couvrir le déficit résultant du transfert de ses crédits de pension du gouvernement fédéral au Régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario (OMERS) ».

La décision de supprimer la date de compte rendu qui était indiquée dans le rapport présenté au Comité semble avoir été prise par le personnel dans le but de respecter les pratiques antérieures relatives aux directives adressées au personnel. Cette pratique semble toutefois enfreindre carrément le paragraphe 13(6) du Règlement de procédure.

Conclusion

En raison de la façon de procéder adoptée par le Conseil, ni le rapport, ni les suites de la décision du Conseil municipal d’approuver la directive contenue dans le rapport n’ont jamais été rendus publics.

Recommandation

4. Que le paragraphe 13(6) du Règlement de procédure soit modifié afin d’indiquer que pour tout rapport examiné à huis clos il faut indiquer à la section Suite à donner, la date à laquelle il sera rendu public ou, si le rapport n’est pas rendu public, la confirmation du greffier municipal et chef du contentieux que des contraintes juridiques empêchent la publication du rapport.

5. Que les libellés de toutes les recommandations des comités dont il est question pendant une séance ouverte du Conseil soient versés au dossier public de cette réunion du Conseil.

Rapport public

L’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales a reçu l’entière collaboration du directeur municipal, du greffier municipal et chef du contentieux, de l’agent principal et des membres du personnel de tous les services consultés.

Le Conseil municipal est tenu, en vertu de la Loi sur les municipalités, de veiller à ce que le présent rapport soit mis à la disposition du public.

L’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales,
Douglas R. Wallace
Le 30 avril 2010

Rapport au Conseil municipal d’Ottawa sur l’enquête concernant une réunion à huis clos tenue par celui-ci le 24 juin 2009

La demande

Il a été demandé que soit examinée la partie de la réunion à huis clos portant sur l’acquisition d’un emplacement pour la nouvelle bibliothèque centrale proposée.

La demande visait les points en litige suivants :

Le Conseil municipal a examiné le point 3 du rapport 44 du Comité des services organisationnels et du développement économique portant sur l’emplacement de la nouvelle bibliothèque centrale. La somme de 26 millions de dollars a été affectée à l’achat des terrains visés, qui sont maintenant connus du public. Au cours du débat, un conseiller a demandé pourquoi ce point ne faisait pas l’objet d’une discussion à huis clos. Le personnel a répondu qu’il n’en voyait pas la nécessité puisque les négociations avec les propriétaires se fonderaient sur la valeur marchande des terrains et que c’est le marché qui dicterait le coût d’acquisition de ceux-ci. Aucune autre raison ne peut justifier une séance à huis clos. L’emplacement du bien-fonds est connu du public, la somme affectée à son achat l’est aussi et, comme l’indique le personnel, les terrains seront acquis à leur juste valeur marchande.

Le problème

Un examen du procès-verbal des séances publique et à huis clos du Conseil municipal permet de constater que les exigences établies dans la Loi sur les municipalités et dans le Règlement de procédure ont été pleinement respectées. Une motion visant à se réunir à huis clos a été proposée, appuyée et adoptée dans les règles; elle décrivait bien le problème en cause, l’heure à laquelle le conseil s’est réuni à huis clos et celle à laquelle la séance publique a repris ont été notées, et enfin, un rapport sur le déroulement de la séance à huis clos a été présenté au Conseil lorsque la séance publique a repris. Il s’agit donc uniquement de savoir si l’objet du rapport fait partie de la liste des questions pouvant être étudiées à huis clos et, dans l’affirmative, si le Conseil a eu raison en l’espèce d’exercer son autorité et de demander à ce que la réunion se poursuive à huis clos.

Les règles

Les membres du Conseil municipal connaissent désormais bien la liste des questions pouvant être étudiées à huis clos. Elle figure à l’article 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités et à l’article 13 du Règlement de procédure, dont le point qui nous intéresse se lit comme suit :

(1) Le Conseil peut, par résolution, tenir une réunion ou une partie de réunion à huis clos si l'une des questions suivantes doit être étudiée :

    1. la sécurité des biens de la Ville;
    2. des affaires privées concernant une personne qui peut être identifiée, y compris un membre du personnel;
    3. l'acquisition ou l’aliénation projetée ou à venir d'un bien-fonds pour les besoins de la Ville;
    4. les relations de travail ou les négociations avec les employés;
    5. les litiges actuels ou éventuels ayant une incidence sur la Ville, y compris les questions en litige devant les tribunaux administratifs;
    6. les conseils qui sont protégés par le privilège du secret professionnel de l'avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;
    7. une question à l'égard de laquelle le Conseil est autorisé par la loi à tenir une réunion à huis clos.

Respect des règles

En proposant de se réunir à huis clos, le Conseil a indiqué qu’il se prévalait des exemptions établies aux alinéas a), c) et f) ci-dessus. La motion était la suivante :

Il Est Décidé Que le Conseil se réunira à huis clos conformément au Règlement de procédure nº 2006-462, alinéas 13.(1) a) la sécurité des biens de la Ville; c) l'acquisition ou l’aliénation projetée ou à venir d'un bien-fonds pour les besoins de la Ville; et f) les conseils qui sont protégés par le privilège du secret professionnel de l'avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin, pour débattre du point 3 du rapport 44 du Comité des services organisationnels et du développement économique, Nouvelle bibliothèque centrale – emplacement, et plus précisément, des questions confidentielles concernant la position adoptée par la Ville dans les négociations en vue de l’acquisition proposée.

À la lecture du rapport examiné, il est tout à fait clair que la question relève sans le moindre doute de l’exemption portant sur « l’acquisition à venir » d’un bien-fonds pour les besoins de la Ville, la deuxième exemption dont le Conseil s’est prévalu. De fait, il serait difficile d’imaginer un exemple d’exemption qui soit plus clair. Parallèlement, le procès-verbal de la réunion à huis clos qui a été examiné et les entrevues menées avec les conseillers municipaux et du personnel indiquent que le greffier municipal et chef du contentieux était présent à la réunion et que « le personnel a répondu à un certain nombre de questions posées par les conseillers municipaux, qui portaient surtout sur des questions stratégiques et juridiques liées aux négociations à venir sur les biens-fonds, sur l’expropriation et sur les réclamations pour troubles de jouissance ». L’examen à huis clos de cette question par le Conseil semble par conséquent tout aussi bien relever de l’exemption portant sur « les conseils qui sont protégés par le privilège du secret professionnel de l'avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin ».

Le conseil a-t-il eu raison de se prévaloir de ces exemptions?

Bien que le Conseil ait apparemment tout à fait le droit de se prévaloir des exemptions précitées pour mener ses débats à huis clos, le demandeur note avec raison que les exemptions permettent l’examen à huis clos des questions mentionnées mais n’exigent pas que celles-ci soient étudiées. Il existe une certaine latitude quant à la plupart des exemptions et dans le cas qui nous occupe, le Conseil a mal exercé sa liberté de décision car tous les faits qui auraient normalement justifié une discussion à huis clos étaient déjà connus. Quel mal y aurait-il eu, se demande l’intéressé, à en discuter davantage en séance publique?

L’enquêteur municipal chargé des réunions ne doute pas que la divulgation du contenu d’un rapport en public pourrait dans certains cas rendre inutile, voire inappropriée une étude à huis clos de la question.

Il ne pense cependant pas que ce soit le cas ici, et ce, pour deux raisons. Premièrement, une lecture attentive du rapport et des entrevues avec le personnel révèle que l’argument avancé est fondé sur une compréhension erronée ou incomplète des faits. Contrairement à ce que croyait le demandeur, de nombreux faits essentiels à des négociations constructives ne figuraient pas dans le rapport public. Le plus important d’entre eux était une description de ce qui avait déjà été offert ou de ce qui serait offert à certains propriétaires dans le secteur désigné. D’autres questions portaient sur le calendrier des différentes étapes des négociations, sur le moment d’un recours possible à l’expropriation et sur la valeur des éventuelles réclamations pour troubles de jouissance.

La deuxième raison pour laquelle l’enquêteur pour les réunions hésite à contester la décision du Conseil d’exercer son pouvoir d’étudier une question à huis clos est que la décision du Conseil est inéluctablement fondée sur une anticipation du type de discussion qui aura vraisemblablement lieu. Tant que le Conseil ne se réunit pas à huis clos, personne, pas même le personnel ou la présidente ou le président de la réunion, ne sait vraiment quelles questions seront posées ou quels conseils seront donnés. Il importe peu que des questions qui allaient au-delà des renseignements figurant dans le rapport public aient ou non été posées pendant la séance à huis clos, car il était manifestement raisonnable de supposer qu’elles pourraient l’être.

Conclusions

Je suis convaincu que le Conseil était tout à fait en droit, en vertu du Règlement, d’examiner ce rapport à huis clos et qu’il a bien exercé sa liberté de le faire.

Rapport public

Pour mener la présente enquête, j’ai reçu l’entière collaboration et l’aide sans réserve des conseillers municipaux et du personnel et je les remercie de m’avoir donné plein accès à tous les documents demandés et de m’avoir consacré une partie de leur temps.

Le présent rapport est adressé au Conseil municipal de la Ville d’Ottawa et doit être porté à la connaissance du public.

L’enquêteur pour les réunions,
Douglas R. Wallace

Le 13 novembre 2009

Rapport au Conseil municipal d’Ottawa concernant l’enquête sur les réunions à huis clos du Conseil municipal d’Ottawa tenues les 11 et 25 mars 2009

Les requêtes

Le 9 avril 2009, on a reçu les deux formules de demande suivantes :

La demande 10-09 contient une plainte alléguant que le Conseil a présenté une motion visant un huis clos pendant sa séance ordinaire du 11 mars 2009 pour la tenue de discussions portant sur l’application des règles travail-repos aux chauffeurs d’autobus alors qu’il n’y a aucune instance stipulant que ce sujet doit être abordé à huis clos.

La demande 11-09 contient deux plaintes relatives à la tenue d’une réunion spéciale du Conseil le 25 mars 2009. La première porte sur le fait que la motion visant un huis clos ne précise pas les sujets qui y seront abordés. La deuxième vise l’absence de compte rendu à l’occasion d’une séance publique du Conseil de sa réunion à huis clos et des questions abordées.

Les règlements

Les mêmes exigences législatives s’appliquent aux deux demandes susmentionnées. Il s’agit des règlements régissant les points suivants :

  1. Les questions qui peuvent être examinées à huis clos
  2. La motion visant un huis clos
  3. Le compte rendu des délibérations

1. Les questions qui peuvent être examinées à huis clos

On a intégré l’article 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités au Règlement de procédure. Celui-ci stipule ainsi que, sauf disposition contraire du même article, les réunions sont ouvertes au public.

Exceptions

(2) Une réunion ou une partie de celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des questions suivantes doit y être étudiée :

a) la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;
b) des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;
c) l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;
d) les relations de travail ou les négociations avec les employés;
e) les litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;
f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;
g) une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi. 2001, chap. 25, par. 239(2).

2. La motion visant un huis clos

La règle régissant la procédure à suivre pour passer à huis clos est précisée au paragraphe 13(3) du Règlement de procédure. Ce paragraphe rend plus rigoureuse la prescription de la législation provinciale en exigeant que la motion qui doit être adoptée avant de passer au huis clos précise la question prise en délibération. Le paragraphe 13(3) se lit comme suit :

13(3) une motion en vue de lever la séance ou une partie de la séance précise :

a) le fait que la réunion doit se tenir à huis clos;
b) la nature générale de la question devant y être étudiée à huis clos, en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos.

3. Le compte rendu des délibérations

La dernière disposition de la Loi qui soit pertinente pour savoir si la Ville a ou non respecté la procédure prescrite relativement à la tenue de cette réunion à huis clos se trouve au paragraphe 239(7) de la Loi, qui a trait au compte rendu des délibérations d’une session tenue à huis clos. Il y est stipulé que :

(7) La municipalité ou le conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre consigne, sans remarques, les résolutions, décisions et autres délibérations d’une réunion de l’entité, qu’elle se tienne à huis clos ou non. 2006, chap. 32, annexe A, par. 103(3).

Conformité aux règlements

1. Les règlements applicables aux questions qui peuvent être examinées à huis clos

a) La réunion du 11 mars

Le procès-verbal de la séance à huis clos du 11 mars montre que le Conseil a discuté de trois sujets. Deux de ceux-ci ne font pas l’objet de plaintes : le remaniement organisationnel et une séance d’information du greffier et du chef du contentieux sur le litige dans le dossier du train léger sur rail. La troisième question débattue et faisant l’objet de cette demande d’enquête a trait à l’application des règles travail-repos à OC Transpo.

La correspondance avec le greffier adjoint et le procès-verbal de cette réunion montrent que le Conseil a, dans le cadre de celle-ci, reçu de l’information du greffier, du chef du contentieux et du directeur général d’OC Transpo sur une réunion qui avait eu lieu la veille entre la Ville et le syndicat des travailleurs du transport en commun sur la question des horaires de travail. Le Conseil a été avisé que l’employeur avait informé le syndicat qu’il interdisait aux employés du transport en commun de réserver un double horaire, les raisons sous-jacentes à cette décision et ses ramifications juridiques possibles.

Puisque la question des horaires a été un écueil majeur dans les longues négociations entre la Ville et le syndicat et qu’elle fait actuellement l’objet d’un processus contraignant d’arbitrage, je peux assurément affirmer que l’alinéa 239(2)d) de la Loi de 2001 sur les municipalités s’applique tout à fait aux délibérations susmentionnées, puisqu’elles portaient sur « les relations de travail ou les négociations avec les employés ». Je suis aussi d’avis que ce qui a transpiré des délibérations à la réunion entre OC Transpo et le syndicat, et toutes les ramifications juridiques qui en découlent, sont à juste titre assujetties au secret professionnel en vertu de l’alinéa 239(2)f).

Bref, le Conseil avait tout à fait le droit de discuter de l’application des règles travail-repos à OC Transpo dans le cadre de cette réunion à huis clos.

b) La réunion du 25 mars

Le procès-verbal de la séance à huis clos du 25 mars montre qu’on a tenu une telle séance pour discuter d’un seul sujet, soit le rapport du directeur municipal sur le remaniement organisationnel, qui était d’ailleurs la raison de la convocation de la réunion spéciale et dont les discussions avaient été ajournées à la réunion du 11 mars. Le rapport du directeur municipal, intitulé L’excellence du service aujourd’hui, pour construire la ville durable et trépidante de demain. Orienter l’organisation vers le renouveau Phase 3, comprend le résumé de l’état des deux premières phases du processus de remaniement approuvées en octobre et novembre 2008, de même qu’un aperçu des mesures prises pour mettre en œuvre la troisième phase. Environ la moitié du matériel utilisé dans l’exposé est tiré de la section « New Structure ». Cette section décrit les changements clés dans le rôle de chacun des services municipaux et comprend des organigrammes illustrant les postes et, dans bien des cas, le nom des employés occupant les postes clés au sein des services remaniés. Dans nombre des cas, les personnes identifiées occupent un poste intérimaire. Dans d’autres cas, on précise que le processus de recrutement est en cours. Cet exposé a aussi été présenté en entier dans le cadre d’une séance publique, sans mention de la section « New Structure ».

À la lecture de la motion visant un huis clos (telle qu’établie ci-dessous), de même que des diapositives de l’exposé du directeur municipal, la raison expliquant la tenue d’une séance à huis clos pour débattre de la question du remaniement organisationnel n’est pas évidente. Elle est encore plus nébuleuse quand on constate qu’on avait effacé les organigrammes de la dernière page du diaporama utilisé à huis clos et en séance publique, pour ensuite les mettre en ligne deux jours plus tard. Si les organigrammes décrivant tous les postes de cadre et fournissant le nom des employés qui les occupent pouvaient être rendus publics le 27 mars, on peut se demander pourquoi il n’était pas possible de discuter de ces organigrammes dans le cadre de la séance publique de la réunion du Conseil du 25 mars. Si ces renseignements pouvaient être divulgués à la population, pourquoi avoir demandé une séance à huis clos?

La réponse à cette question se trouve en partie dans le procès-verbal de la séance à huis clos, qui précise ceci : « Council was briefed on the new structure and specific staff changes, including changes to the employment conditions for identifiable individuals » [le Conseil a été informé de la nouvelle structure et des changements précis en matière de dotation, y compris des changements relatifs aux conditions d’emploi pour des personnes identifiables]. Quand on allie cette déclaration à celle de la motion pour passer à huis clos, ce qui permet de comprendre que l’une des raisons pour une telle motion était d’obtenir des conseils juridiques du greffier et du chef du contentieux, il est facile d’imaginer que le directeur municipal ait voulu retarder la publication du nom des employés touchés par le remaniement organisationnel jusqu’à ce que les membres du Conseil aient eu l’occasion d’étudier tout avis du chef du contentieux relativement à toute responsabilité civile découlant de changements unilatéraux dans les conditions d’emploi. Les commentaires du chef du contentieux en matière de responsabilité potentielle pouvaient sans contredit inciter certains membres du Conseil à demander au directeur municipal de retarder la publication des nominations ou renvois jusqu’à l’obtention d’une entente avec les employés relativement à leur emploi dans un rôle différent. Nous ne connaissons pas la nature des conseils reçus par le Conseil ni l’incidence de ceux-ci sur toute directive ensuite donnée au directeur municipal. Nous savons toutefois que la responsabilité légale de la Ville est une préoccupation légitime par rapport à la modification unilatérale des conditions d’emploi, et qu’il est raisonnable de s’attendre à ce que les membres du Conseil souhaitent étudier la question avant de donner leurs directives au directeur municipal et de faire connaître l’assignation des personnes concernées.

Ainsi, si l’on tient compte de la nature des discussions que le directeur municipal peut avoir raisonnablement anticipées, je suis d’avis que la question débattue à la réunion correspond à l’exception établie à l’alinéa 239(2)d) de la Loi de 2001 sur les municipalités, puisqu’elle portait sur « les relations de travail ou les négociations avec les employés ». Elle n’avait donc pas à être publique. L’exposé donné à huis clos et toute discussion en découlant sont eux aussi justifiés, puisqu’on peut les considérer comme des communications nécessaires à l’obtention de conseils juridiques du greffier et du chef du contentieux.

2. La motion visant un huis clos

Le Conseil a adopté des motions pour tenir une séance à huis clos au cours des deux réunions publiques précédant les deux séances à huis clos sous enquête. Il faut maintenant établir si ces motions étaient assez précises pour répondre aux exigences du Règlement de procédure de la Ville.

a) La réunion du 11 mars

La motion pour tenir la séance à huis clos à l’occasion de la réunion du Conseil du 11 mars a été formulée comme suit :

IL EST DONC RÉSOLU que le Règlement de procédure soit suspendu afin de permettre au Conseil d’obtenir une séance d’information du greffier et du chef du contentieux sur :

a) l’application des règles travail-repos;
b) des questions liées à la Phase 3 du remaniement organisationnel.

ET IL EST DONC AUSSI RÉSOLU que le Conseil tienne une séance à huis clos en vertu des alinéas 13(1)d) et f) du Règlement de procédure 2006-462, qui établissent respectivement comme exceptions les relations de travail ou les négociations avec les employés et les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin, dans le contexte des questions susmentionnées.

Pour ce qui est de l’application des règles travail-repos, sujet de la présente demande d’enquête, on constate, sans tenir compte de la formulation maladroite, qu’on souhaite bien aborder les règles travail-repos, et plus particulièrement leur application. C’est exactement ce dont il était question : comment appliquer les nouvelles règles proposées et quand les faire entrer en vigueur. Bien que la motion ne précise pas explicitement qu’il s’agit des règles travail-repos applicables aux travailleurs d’OC Transpo, je suis convaincu que c’était clair quand on tient compte du fait que l’horaire de travail était au cœur de la longue interruption de travail à OC Transpo.

La motion est aussi assez claire sur le fait qu’on se base sur les exceptions à la tenue obligatoire de réunions publiques exigée par la Loi touchant les relations de travail ou les négociations avec les employés et les conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat pour justifier les délibérations à huis clos.

Pour toutes ces raisons, je suis d’avis que la motion respecte les exigences du Règlement de procédure en l’espèce.

b) La réunion du 25 mars

La motion pour tenir une séance à huis clos le 25 mars se lit comme suit :

IL EST DONC RÉSOLU que le Conseil tienne une séance à huis clos en vertu des alinéas 13(1)b), d) et f) du Règlement de procédure 2006-462, qui établissent respectivement comme exceptions des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local; les relations de travail ou les négociations avec les employés; et les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin, dans le contexte du remaniement organisationnel.

Ici encore, malgré une formulation peu habile, tous les éléments nécessaires sont là. Si on lit la motion jusqu’à la fin, on constate que le sujet des délibérations (soit le remaniement organisationnel) est précisé et, bien qu’il n’y ait pas de question particulière énoncée pour ce sujet, il est difficile de voir comment on aurait pu établir une question à l’avance, le Conseil n’ayant pas à trancher sur une question en particulier, mais plutôt à étudier le plan global soumis.

Compte tenu du fait que le plan a été déposé en entier, je suis d’avis que la motion est aussi proche que possible de l’esprit du Règlement de procédure, et donc qu’elle y est conforme.

3. Le compte rendu des délibérations

A-t-on consigné « les résolutions, décisions et autres délibérations » sans note ni remarques, comme le stipule le paragraphe 239(7) de la Loi de 2001 sur les municipalités, cité précédemment?

a) La réunion du 11 mars

J’ai lu attentivement le procès-verbal de cette réunion à huis clos et j’en ai convenu qu’il y a un compte rendu des personnes présentes et de la question sur laquelle le Conseil a reçu des renseignements, et qu’on précise qu’une discussion s’en est suivie. On précise en outre que les directives données au personnel constituent la seule mesure adoptée. L’heure exacte de début et de fin de la séance à huis clos est aussi inscrite dans les deux procès-verbaux, soit celui de la séance à huis clos et de la réunion publique. Ainsi, je suis d’avis que le procès-verbal respecte tout à fait les exigences du paragraphe 239(7) de la Loi.

b) La réunion du 25 mars

Il en est de même pour la réunion à huis clos du 25 mars. L’heure exacte de début et de fin de la séance à huis clos est aussi inscrite dans les deux procès-verbaux, soit celui de la séance à huis clos et de la réunion publique; de plus, ils ne se bornent pas à mentionner la présentation PowerPoint sur le remaniement organisationnel, mais précisent aussi qu’une copie de la présentation a été remise au greffier. Les directives données au personnel sont précisées, de même qu’une motion rejetée visant le personnel et une autre pour reprendre la réunion publique. Ici encore, il ne fait aucun doute que le procès-verbal est tout à fait conforme à la lettre et à l’esprit de la législation pertinente.

Motion en vue de faire rapport

Les motions à la fin des deux réunions à huis clos étaient formulées de la même façon :

Je propose que le Conseil close la séance à huis clos et reprenne la réunion publique.

En reprenant la réunion publique, le Conseil s’est immédiatement intéressé aux nouveaux points à l’ordre du jour sans faire référence à ce qui avait été abordé durant la séance à huis clos.

Bien que les modifications apportées il y a peu de temps à la Loi de 2001 sur les municipalités afin de renforcer les dispositions relatives à l’ouverture des administrations locales ne précisent pas de procédure pour faire rapport des réunions, les enquêteurs pour les réunions à huis clos de partout en Ontario, y compris l’ombudsman de l’Ontario, recommandent à l’unanimité l’adoption d’une procédure dans laquelle le président de la réunion à huis clos fait rapport à la réunion publique de la tenue d’une telle réunion, du nombre de questions abordées et de leur nature, et des décisions afférentes.

J’ai en outre recommandé une telle procédure dans mon premier rapport au Conseil, daté du 25 février 2009 :

Il est recommandé que le Conseil conclue chaque séance à huis clos par une motion en vue de faire rapport, que le président fasse rapport en séance publique du fait que le Conseil s’est réuni à huis clos, des sujets examinés et du fait qu’aucun vote n’a été pris pour d’autre fin que de donner des directives au personnel ou de traiter de questions de procédure.

Il est recommandé en outre que le rapport du président soit consigné dans le procès-verbal de la réunion publique.

Peu de temps après, l’ombudsman de l’Ontario a fait une recommandation semblable dans son rapport au Canton de Baldwin, le 23 mars 2009. Voici ses remarques à cet effet :

Faire rapport en réunion publique – En plus de ne pas produire un procès-verbal fidèle à ce qui s’est produit en séance à huis clos le 14 juillet 2008, le Conseil n’a pas fait rapport de celle-ci à la reprise de la réunion publique. Le Conseil devrait toujours avoir pour pratique de faire rapport, au moins de façon générale, des sujets débattus en séance à huis clos, y compris en faisant référence aux résolutions, décisions, directives données au personnel et autres délibérations, le cas échéant. Cela contribuerait grandement à renforcer la confiance de la population en la transparence de la gouvernance à Baldwin.

Les enquêteurs des réunions à huis clos ont fait des recommandations semblables dans leurs rapports au Canton d’East Luther Grand Valley, de la Ville de Cambridge et du Canton de Wainfleet.

Bien que ceux qui conseillent le Conseil puissent en toute bonne foi avoir l’impression que faire rapport après une séance à huis clos est quelque peu redondant en raison de la nature explicite de la motion que le Conseil doit adopter avant de passer à huis clos, je ne suis pas de cet avis et j’incite à nouveau le Conseil à adopter la pratique exemplaire précisée ci-dessus.

L’adoption d’une telle pratique ajouterait un niveau de transparence et d’ouverture aux délibérations du Conseil et, selon moi, permettrait de réduire le nombre de demandes d’enquête.

On aurait pu, par exemple, faire un compte rendu à la réunion publique du Conseil le 11 mars 2009 en précisant qu’une séance à huis clos avait eu lieu pour étudier la façon dont les règles travail-repos pour les travailleurs d’OC Transpo seraient mises en œuvre et l’incidence de leur application sur les relations de travail. Si un tel compte rendu avait été fait, il est fort probable que la demande 10-09 n’aurait pas été déposée.

De même, on aurait pu donner un compte rendu à la réunion publique du Conseil après la séance à huis clos du 25 mars 2009 en précisant que le Conseil avait tenu une telle séance pour obtenir des renseignements sur la nouvelle structure et des changements précis en matière de personnel, y compris les changements aux conditions d’emploi pour des personnes identifiables qui découleraient de la mise en œuvre du rapport du directeur municipal sur le remaniement organisationnel.

De tels rapports devraient également préciser la nature générale des mesures adoptées par le Conseil durant la séance à huis clos.

Conclusions

Pour les raisons établies ci-dessus, je suis d’avis que la Ville s’est conformée à toutes les exigences législatives applicables aux réunions à huis clos dans le cadre des réunions des 11 et 25 mars 2009.

Recommandations

Il est recommandé que le Conseil termine chacune de ses réunions à huis clos par une motion en vue de faire rapport, que le rapport du président en réunion publique précise que le Conseil a tenu une séance à huis clos, de même que les questions abordées et l’absence de vote autre que celui de donner des directives au personnel ou de régler des questions de procédure.

Il est recommandé en outre que le rapport du président soit inscrit dans le procès-verbal de la réunion publique.

Rapport public

Pour les besoins de cette enquête, j’ai reçu l’entière coopération et le soutien des membres du personnel municipal, et je tiens à remercier chacun d’entre eux de leur aide.

Ce rapport est présenté au Conseil municipal d’Ottawa et doit être mis à la disposition du public.

Douglas R. Wallace
Enquêteur chargé d’examiner les réunions à huis clos
Le 12 mai 2009

Rapport au Conseil municipal d’Ottawa concernant l’enquête sur la réunion à huis clos du Conseil municipal d’Ottawa tenue le 28 janvier 2009

La requête

Une formule de demande, reçue le 9 février 2009, contenait une plainte alléguant que le Conseil municipal, ayant convoqué une réunion spéciale le 28 janvier 2009 pour discuter de la grève en cours à OC Transpo, avait présenté une motion de huis clos pour la tenue de discussions portant sur des questions confidentielles liées à la grève. Au cours de la portion à huis clos de la réunion, des questions ont été soulevées quant au fait que le directeur municipal, à la suggestion du maire, avait embauché un consultant pour aider aux communications dans le cadre de la grève. Ces questions ont été soulevées à la suite d’un reportage paru dans un journal le matin même, alléguant que le consultant embauché par le directeur municipal était un témoin important dans un procès impliquant le maire, qui s’ouvrirait bientôt.

Le demandeur affirmait ne pas être au courant d’une disposition de la Loi sur les municipalités permettant aux discussions sur ce sujet de se tenir à huis clos.

Les règlements

L’enquête a porté sur le respect par la Ville de trois règlements concernant la tenue de débats à huis clos. Ces règlements ont trait :

  1. à la question en cause;
  2. à la résolution visant un huis clos;
  3. au compte rendu des délibérations.

1. La question en cause

Le paragraphe 239(2) de la Loi sur les municipalités dresse la liste des points pouvant faire l’objet d’un huis clos en tant qu’exceptions à la règle générale voulant que les réunions de conseil municipal soient publiques. Ce paragraphe se présente comme suit :

Exceptions

(2) Une réunion ou une partie de celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des questions suivantes doit y être étudiée :

a) la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;

b) des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;

c) l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;

d) les relations de travail ou les négociations avec les employés;

e) les litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;

f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;

g) une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi. 2001, chap. 25, par. 239 (2).

Ces dispositions ont été intégrées textuellement à l’article 13 du Règlement de procédure de la Ville.

2. La résolution visant un huis clos

Le paragraphe 239 de la Loi mentionne également une règle obligatoire devant être respectée par un conseil municipal pour qu’une réunion soit tenue à huis clos. Le paragraphe (4) de cet article stipule que :

(4) Avant de tenir une réunion ou une partie de réunion à huis clos, une municipalité ou un conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre indique ce qui suit par voie de résolution :

a) le fait que la réunion doit se tenir à huis clos et la nature générale de la question devant y être étudiée;

b) dans le cas d’une réunion visée au paragraphe (3.1), le fait que la réunion doit se tenir à huis clos, la nature générale de la question devant y être étudiée et le fait qu’elle se tiendra à huis clos en vertu de ce paragraphe. 2001, chap. 25, par. 239 (4); 2006, chap. 32, annexe A, par. 103 (2).

La Ville a également intégré cette prescription à l'article 13 de son Règlement de procédure et l'a en quelque sorte rendue plus rigoureuse en ajoutant les mots « en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos » à l’alinéa 239(4)b) mentionné plus haut. Avec cet ajout, la prescription du Règlement de procédure concernant la présentation d'un avis en vue de lever la séance se lit maintenant comme suit :

(3) une motion en vue de lever la séance ou une partie de la séance précise :

a) le fait que la réunion doit se tenir à huis clos;

b) la nature générale de la question devant y être étudiée à huis clos, en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos [accentuation accrue].

3. Le compte rendu des délibérations

La dernière disposition de la Loi qui soit pertinente pour savoir si la Ville a ou non respecté la procédure prescrite relativement à la tenue de cette réunion à huis clos se trouve au paragraphe 239(7) de la Loi, qui a trait au compte rendu des délibérations d’une session tenue à huis clos. Il y est stipulé que :

(7) La municipalité ou le conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre consigne, sans remarques, les résolutions, décisions et autres délibérations d’une réunion de l’entité, qu’elle se tienne à huis clos ou non. 2006, chap. 32, annexe A, par. 103 (3).

Le Conseil municipal a-t-il respecté les règlements dans ce cas?

1. Le respect du règlement concernant la question en cause

Les entrevues auprès du directeur municipal, du greffier municipal, de l’avocat de la Ville, du sous-greffier de la Ville et des conseillers les plus directement visés, ont confirmé que la question relative au recours, par le directeur municipal, des services d'une société spécialisée en relations publiques pour faciliter les communications dans le cadre de la grève en cours à OC Transpo avait été soulevée durant la réunion à huis clos du Conseil, tel que mentionné dans la demande. La question soulevée remettait en question l’esprit de jugement du directeur municipal dans l'exercice de ses fonctions. L’explication donnée par le directeur municipal corroborait qu’il savait son jugement remis en question.

La première chose à remarquer au moment de déterminer si cette question entre bien dans les termes d'une des exemptions mentionnées dans la prescription voulant que tous les discussions sur la question soient publiques est que l'ensemble des lois applicables en Ontario, contrairement à celui de la grande majorité des compétences canadiennes et américaines, ne comporte aucune exclusion particulière pour les « questions personnelles », les « questions relatives à l’embauche, au renvoi, à la promotion, à la rétrogradation ou aux évaluations du rendement » des employés, non plus que pour les « relations avec les employés ». Au lieu de quoi, les exemptions applicables sont rédigées de sorte qu’elles indiquent que seules certaines questions portant sur les employés peuvent faire l’objet de discussions à huis clos. Il en résulte que, par exemple, l’exemption ayant trait à d) les relations de travail ou les négociations avec les employés » la limite aux cas de discussions relatives aux conditions d'emploi visant tous les employés ou, pour le moins, tous les employés d'une catégorie donnée. De même, l'exemption de l'alinéa b) ayant trait aux « des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local » restreint les discussions sur les questions relatives aux employés à celles dans lesquelles les « renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée » ne seront pas divulgués.

Bien que l’expression « renseignements privés » ne soit pas définie dans cette loi, nous pouvons présumer qu'elle revêt la même signification que « renseignements personnels », utilisée et définie comme suit dans la Loi sur l'accès à l'information municipale et la protection de la vie privée :
« renseignements personnels » Renseignements consignés ayant trait à un particulier qui peut être identifié. S’entend notamment :

a) des renseignements concernant la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’état matrimonial ou familial de celui-ci;

b) des renseignements concernant l’éducation, les antécédents médicaux, psychiatriques, psychologiques, criminels ou professionnels de ce particulier ou des renseignements reliés à sa participation à une opération financière;

c) d’un numéro d’identification, d’un symbole ou d’un autre signe individuel qui lui est attribué;

d) de l’adresse, du numéro de téléphone, des empreintes digitales ou du groupe sanguin de ce particulier;

e) de ses opinions ou de ses points de vue personnels, sauf s’ils se rapportent à un autre particulier;

f) de la correspondance ayant explicitement ou implicitement un caractère personnel et confidentiel, adressée par le particulier à une institution, de même que des réponses à cette correspondance originale susceptibles d’en révéler le contenu;

g) des opinions et des points de vue d’une autre personne au sujet de ce particulier;

h) du nom du particulier, s’il figure parmi d’autres renseignements personnels qui le concernent, ou si sa divulgation risque de révéler d’autres renseignements personnels au sujet du particulier.

À mon avis, il serait juste d'affirmer que les discussions tenues à huis clos le 28 janvier 2009 concernant le recours du directeur municipal aux services d’un consultant en relations publiques portaient presque exclusivement sur « ses opinions ou ses points de vue personnels, sauf s’ils se rapportent à un autre particulier » et « des opinions et des points de vue d’une autre personne au sujet de ce particulier ».

Conclusion

Si cette définition est appliquée aux faits liés à ce cas, je conclus sans hésitation que le Conseil municipal pouvait, à sa discrétion, débattre de cette question à huis clos.

Bien que, de mon point de vue, le Conseil avait le droit de débattre de cette question à huis clos, deux points sont à noter concernant les questions d'ordre personnel susceptibles d'être soulevées à un moment ultérieur :

  1. toutes les questions d’ordre personnel n'entrent pas d’emblée dans l’exemption mentionnée au paragraphe 293(2) de la Loi;
  2. le fait qu’il soit possible d’aborder une question particulière d’ordre personnel de façon sûre puisqu'elle entre dans les termes des exemptions énoncées dans le paragraphe 293(2), qui permet d’en discuter durant une réunion à huis clos, ne signifie pas pour autant qu'une réunion à huis clos soit prévue de façon systématique pour en discuter. Le Conseil peut, à sa discrétion, discuter des questions énoncées dans le paragraphe 239(2) dans le cadre de réunions publiques ou à huis clos, et ne doit opter pour le huis clos qu’après avoir soupesé le droit du public de voir en action ses représentants élus de façon démocratique par rapport au droit de chaque personne à la vie privée .

2. Le respect du règlement concernant la motion de résolution à huis clos

Un examen du compte rendu de la réunion 58 du Conseil municipal, tenue le 28 janvier, montre la présentation et l’adoption des motions suivantes durant la réunion publique, avant la résolution du Conseil, à huis clos :

PAR CONSÉQUENT, IL EST RÉSOLU QUE le Règlement de procédure soit suspendu afin de permettre au greffier et avocat de la Ville de tenir une séance d'information sur des questions relatives à la négociation collective pour OC Transpo;

PAR CONSÉQUENT, IL EST RÉSOLU QUE le Conseil adopte une résolution à huis clos, en vertu des alinéas 13(1)b) des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés; d) les relations de travail ou les négociations avec les employés; f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, concernant les questions liées à la négociation collective pour OC Transpo et à d’autres questions liées à la grève du transport en commun.

Dans les entrevues, les employés ont expliqué que les références portant sur « des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés » et « les relations de travail ou les négociations avec les employés » faisaient partie de la deuxième motion, en prévision de la question du recours, par le directeur municipal, aux services d'un consultant qui serait soulevée. La motion ne fait toutefois pas référence à cette question de façon précise et il serait faux de prétendre, selon les termes du règlement, qu'elle « indique la nature générale de la question devant y être étudiée à huis clos, en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos. Il aurait été préférable, pour satisfaire aux exigences du règlement, que la phrase soit rédigée de la façon suivante :

PAR CONSÉQUENT, IL EST RÉSOLU QUE le Conseil continue la réunion à huis clos, conformément au paragraphe 239(2)b) de la Loi sur les municipalités, portant sur des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local, afin d'envisager le recours, par le directeur principal, des services d'un consultant pour obtenir des conseils sur des questions de communications dans le cadre de la grève d'OC Transpo.

Conclusion

La motion de résolution à huis clos ne respecte pas en tout point l’alinéa 13(3)b) du Règlement de procédure.

1Bien que peu courants dans les compétences canadiennes pour offrir une protection particulière aux employés dont le rendement est remis en question, un certain nombre de moyens visant à protéger les droits des employés sont proposés dans l’enquête jointe, menée auprès des compétences américaines.

3. Le respect du règlement concernant le compte rendu des délibérations

Il n’est fait aucune mention dans le compte rendu de la réunion à huis clos ou celui de la réunion publique, de la demande faite au directeur municipal d'expliquer le recours à une société spécialisée en relations publiques, non plus de sa réponse. Même si le paragraphe 239(7) de la Loi sur les municipalités ne stipule pas expressément quelles délibérations doivent être prises en note ni n’exige de façon précise qu’un compte rendu soit fait de chaque question posée, il appert que lorsqu’une question jugée d'une importance suffisante pour se valoir une mention dans la motion de résolution à huis clos, les pratiques exemplaires imposent pour le moins de conserver un compte rendu de ce qui a été statué à ce propos. Dans ce cas, il aurait été très simple d'ajouter une note indiquant que « le directeur municipal a été invité à expliquer la raison pour laquelle il avait eu recours aux services d’une société-conseil pour faciliter les communications concernant la grève d'OC Transpo, ce qu’il a fait ».

Conclusion

La Ville n’a pas respecté le paragraphe 239(7) de la Loi sur les municipalités en ne faisant pas un compte rendu des délibérations de sa réunion à huis clos du 28 janvier 2009.

Douglas R. Wallace
Enquêteur pour les réunions de la Ville
15 Mars 2009

Annexe A

Discussion de questions personnelles au sein des compétences américaines
Compétence Obligatoi-rement publique Publique à moins que Huis clos à moins que Choix du conseil Choix de l’employé Publique avec condition Huis clos avec condition
Missouri             X2
Arkansas       X      
New Jersey     X3   *    
Colorado   X4     *    
Hawaii             X5
Ohio             X6
Delaware     X        
Kentucky       X      
Washington       X7 *    
Florida X            
California       X8      
Texas       X6 *    
New Hampshire       X      
S. Carolina       X9      
Oregon       X      
Maryland       X      
Connecticut       X6 *    
Arizona       X *    
N. Carolina       X      
W. Virginia         *   X10
Georgia             X11
Indiana       X      
Vermont       X      
New York       X      
Nevada       X12      
Wisconsin       X      
Michigan   X13     *    
Alabama       X     X14
Minnesota              
Wyoming              
New Mexico       X9      
Pennsylvania              
2 Que la discussion porte sur des renseignements personnels concernant l’employé.
3 L’employé présente une demande écrite pour que la réunion soit publique.
4 L’employé demande que la réunion soit à huis clos (réunion directive).
5 Que la question porte sur un licenciement et des « questions liées à la vie privée », à moins que l’employé demande une réunion publique.
6 Que l’entité publique précise le but de la réunion directive (y compris les mesures disciplinaires, mais pouvant ne pas comprendre un examen du rendement courant).
7 L’employé demande que la réunion soit publique.
8 Mais doit donner un préavis de 24 heures à l’employé, qui peut opter pour une réunion publique.
9 À condition que la discussion ne vise qu’un seul employé, et non l’ensemble de ceux-ci.
10 L’employé n’opte pas pour une réunion publique, et la décision finale sur la mesure personnelle est prise durant une réunion publique.
11 À moins qu’une preuve ou une représentation doivent être entendues concernant les charges.
12 Mais le vote relatif au licenciement d’un employé de la fonction publique doit se tenir durant une réunion publique.
13 Peut être à huis clos à la demande de l’employé.
14 À huis clos, à condition que l’employé de la fonction publique ne demande pas que la réunion soit publique et que les conclusions concernant l’examen du rendement soient résumées dans le cadre d’une réunion publique.

Rapport au Conseil municipal d’Ottawa concernant l’enquête sur les réunions à huis clos du Conseil municipal d’Ottawa du 19 décembre 2008, 6 janvier 2009 et 14 et 15 janvier 2009

Contexte

L’enquêteur pour les réunions a été nommé à la suite d’une décision du Conseil municipal datée du 28 novembre 2007 afin d’exercer les pouvoirs d’un enquêteur pour les réunions en vertu de l’article 239.1 de la Loi de 2001 sur les municipalités et ses amendements. Ces pouvoirs comprennent la réalisation d’enquêtes visant à déterminer si la Ville a respecté toutes les dispositions législatives stipulées dans la Loi et le règlement municipal de procédure concernant les réunions ouvertes au public.

Les plaintes

On a reçu sept demandes d’enquête sur les réunions à huis clos tenues par le Conseil municipal d’Ottawa le 19 décembre 2008, le 6 janvier 2009 et les 14 et 15 janvier 2009. On a pris acte de toutes les demandes et fait enquête à leur sujet. De plus, une « lettre ouverte » a été reçue déplorant le fait que la Ville d’Ottawa n’ait pas divulgué d’information sur une grève des employés du transport en commun lors de réunions qui ont eu lieu pendant cette période. On a pris acte de cette lettre, mais elle n’a pas fait l’objet d’une enquête, car l’autorité de l’enquêteur pour les réunions ne va pas jusqu’à exiger que les municipalités tiennent des réunions ouvertes au public.

Les demandes d’enquête ont soulevé les préoccupations suivantes :

  1. On a discuté des résultats d’un sondage d’opinion publique lors d’une réunion à huis clos (Sondage sur la grève du transport en commun), mais pas lors d’une réunion publique. (le 6 janvier 2009)
  2. L’examen du sondage d’opinion publique (Sondage sur la grève du transport en commun) qui a eu lieu à huis clos était beaucoup plus détaillé que l’examen effectué durant la séance publique.
  3. Les raisons de se constituer en séance à huis clos le 6 janvier 2009 étaient trop générales (négociation de la convention collective).
  4. On a pu aborder des questions qui ne concernaient pas la négociation de la convention collective lors de la réunion à huis clos du 19 décembre 2008.
  5. Un membre du Conseil municipal a soulevé une question de privilège et présenté sans avis préalable une motion de censure d’un conseiller, motion qui a été étudiée à huis clos lors de la réunion du 14 janvier 2009.
  6. Le Conseil municipal s’est penché, derrière des portes closes, sur des mesures visant à réduire au minimum les effets de la grève des employés du transport en commun.
  7. Des citoyens ont été obligés d’attendre durant de longues périodes pendant que les membres du Conseil discutaient à huis clos de questions qui touchent tous les citoyens de la ville.

On a constaté un certain dédoublement dans les préoccupations exprimées, et certaines demandes faisaient état de plus d’une préoccupation.

L’enquête

On a communiqué personnellement ou par courrier électronique avec chaque personne qui a présenté une demande, à la réception de sa demande. On a aussi communiqué avec ces personnes à la suite de l’examen initial par l’enquêteur des dossiers de la Ville sur les réunions et les entrevues avec le personnel et les conseillers municipaux. La deuxième prise de contact avait pour objectif de leur fournir une occasion d’expliquer plus longuement ou d’étoffer leurs préoccupations initiales.

Les dossiers passés en revue comprennent l’ordre du jour de chacune des trois réunions du Conseil, le procès-verbal des séances publiques et à huis clos de toutes les réunions du Conseil, le dossier des suites à donner du Conseil, les diapositives des présentations PowerPoint et la correspondance entre les employés de la municipalité et les élus.

On a aussi réalisé des entrevues avec huit conseillers municipaux et cinq membres du personnel sur une période de trois jours.

Exigences législatives relatives aux réunions à huis clos

Le droit restreint du public d’assister aux travaux des conseils municipaux a été reconnu la première fois en Ontario dans la Loi de 1922 sur les municipalités (Consolidated Municipal Act of 1922, loi unilingue). Cette mesure législative stipulait que « les réunions ordinaires de chaque conseil seront ouvertes au public et personne n’en sera exclu, sauf si sa conduite est inconvenante [traduction libre] ». Aucune restriction n’était formulée à l’égard des réunions extraordinaires du Conseil ou des réunions de comités.

Pendant les quelque 70 années suivantes, deux rapports provinciaux ont recommandé des restrictions plus serrées au droit d’une municipalité de tenir des réunions à huis clos pour la conduite d’affaires publiques et bon nombre de municipalités, sensibles à ce vent de changement, ont volontairement adopté des règlements de procédure limitant leur droit de conduire des affaires derrière des portes closes. La tendance vers une plus grande ouverture au sein du gouvernement a reçu l’appui de décisions juridiques donnant une large interprétation à la législation provinciale de l’époque et aux limites adoptées d’emblée par quelques municipalités dans leurs règlements de procédure.

Enfin, en 1994 le gouvernement provincial, sur les recommandations du Comité de travail provincial-municipal sur la transparence au sein du gouvernement formulées une dizaine d’années auparavant, a adopté la Loi de 1994 modifiant des lois en ce qui concerne l’aménagement du territoire et des municipalités qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1995. Cette loi forme la base des dispositions relatives à la transparence au sein du gouvernement de la Loi de 2001 sur les municipalités qui est, avec les modifications contenues dans la Loi de 2006 modifiant des lois concernant les municipalités (auparavant le projet de loi 130) toujours en vigueur aujourd’hui.

Bien que le changement se soit fait attendre, il a constitué un très grand pas en avant. Pour la première fois, on reconnaissait sur le plan législatif que la transparence dans le processus décisionnel est essentielle à l’épanouissement d’un véritable gouvernement démocratique à l’échelon local.

Cet important texte de loi est disponible en version intégrale sur le Web à : https://www.ontario.ca/fr/lois , mais le lecteur trouvera ci-dessous un sommaire des dispositions les plus importantes :

  1. Le principe de la transparence s’étend à toutes les réunions du Conseil municipal, de ses comités et de la plupart des conseils locaux.
  2. On peut uniquement déroger à ce principe si les questions envisagées ont trait à :
  • la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;
  • des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;
  • l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;
  • les relations de travail ou les négociations avec les employés;
  • les litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;
  • les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;
  • une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi.
  1. Avant de tenir une réunion à huis clos ou une séance à huis clos d’une réunion, le Conseil doit adopter une motion indiquant qu’il tient une réunion à huis clos et préciser « la nature générale de la question devant y être étudiée ».
  2. Aucun vote n’a lieu au cours des réunions à huis clos, sauf s’il porte sur une question de procédure ou vise à donner des directives aux employés de la municipalité.
  3. On consigne les résolutions, décisions et autres délibérations qui sont intervenues à huis clos.

Le règlement no 2006 de la Ville d’Ottawa régissant les procédures de son Conseil et de ses comités reflète en grande partie les dispositions de l’article 239 de la Loi sur les municipalités, avec ces différences importantes :

  1. Le Règlement de procédure exige qu’une motion en vue de lever la séance ou une partie de la séance précise non seulement « la nature générale de la question devant être étudiée à huis clos », mais qu’elle le fasse « en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos » et
  2. Le Règlement de procédure stipule les détails de l’avis public qui doit être donné de toutes les réunions du Conseil comme suit :

(1) L’avis d’une réunion ordinaire du Conseil est donné par la publication dans un journal quotidien pas plus tard que le vendredi précédant immédiatement la réunion.

(2) L’avis d’une réunion extraordinaire du Conseil, si le temps le permet, est donné par la publication dans un journal quotidien pas plus tard que le vendredi précédant immédiatement la réunion, et, à tout le moins, au moyen d’un message de service public au moins trois heures avant la réunion.

(3) L’avis de réunion d’urgence est publié le plus tôt possible après la réunion.

(4) Un avis préalable doit être donné de toutes les réunions, sauf les réunions d’urgence, qu’elles soient publiques ou à huis clos.

(5) L’avis doit préciser l’heure et le lieu de la réunion et, dans le cas d’une réunion extraordinaire, le but de la réunion et si la réunion a été convoquée par le maire, le président ou sur demande.

La réunion du Conseil du 19 décembre 2008

La réunion du vendredi 19 décembre 2008 était une réunion extraordinaire du Conseil convoquée par le maire « afin d’examiner des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo ». L’avis de la réunion a été donné à tous les conseillers deux jours avant la réunion, conformément au délai prescrit par l’article 14 du Règlement de procédure, et l’avis public de la réunion a été donné au moyen d’un message de service public la veille de la réunion, respectant ainsi les exigences de l’article 33.1 du règlement municipal.

L’examen du procès-verbal de cette réunion indique qu’une motion de constitution en séance à huis clos a été présentée, appuyée et adoptée. La motion se lit comme suit :

« IL EST RÉSOLU que le Conseil se constitue en réunion à huis clos conformément aux alinéas 13. (1) (b) renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité; (d) les relations de travail ou les négociations avec les employés; et (f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris des communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, en ce qui concerne des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo. » 

Bien que la motion de constitution en séance à huis clos concernait « des renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité », l’examen du procès-verbal de cette réunion et des entrevues avec les membres du Conseil municipal et du personnel qui ont assisté à la réunion confirme qu’il n’y a pas eu, lors de la réunion, de discussion d’un sujet donné, sauf pendant ou suivant la présentation par le greffier et chef du contentieux de la Ville sur le progrès des négociations de la convention collective avec trois unités de négociation de la Section locale 5500 du SCFP. L’explication donnée pour l’inclusion des mots « renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité » était qu’un conseiller municipal avait demandé l’avis du greffier et chef du contentieux de la Ville quant à la procédure dont pourrait disposer le Conseil pour censurer un conseiller municipal pour avoir fait des commentaires aux médias concernant le traitement de questions liées à la grève, et une réponse avait été envoyée indiquant qu’une motion de censure était un recours possible pour le Conseil. Quand l’ordre du jour a été rédigé, ce texte a été inclus dans la motion pour couvrir la possibilité qu’une telle motion puisse être adoptée durant la séance à huis clos de la réunion.

La réunion qui a commencé à 10 h en séance publique a pris fin à 13 h. Environ deux heures et demie des trois heures de la réunion se sont déroulées à huis clos. Aucune résolution en vue de faire rapport ne semble avoir été adoptée à la fin de la séance à huis clos de la réunion et aucun rapport de ce qui avait été discuté n’a été présenté en séance publique à la conclusion de la séance à huis clos.

Ma conclusion en ce qui concerne cette réunion est qu’un avis de réunion suffisant a été donné, une résolution adoptée correctement avant de poursuivre la réunion à huis clos et que tous les sujets examinés lors de la réunion à huis clos correspondaient tout à fait aux exceptions aux réunions publiques concernant le secret professionnel de l’avocat ou les négociations avec les employés.

La réunion du 6 janvier 2009 du Conseil

La réunion tenue le 6 janvier 2009 était également une réunion extraordinaire convoquée par le maire « pour étudier des questions touchant la grève de la Section locale 279 du Syndicat uni du transport (SUT) et des mesures possibles d’atténuation découlant de motions adoptées par le Conseil. »

L’avis a été donné aux membres du Conseil le 31 décembre 2008 et un message d’intérêt public a été envoyé à tous les journaux et publié sur le Web le 5 janvier 2009.

La séance a été ouverte à 10 h et levée à 15 h. On y a adopté le procès-verbal de la réunion à huis clos du 19 décembre et adopté une motion de constitution en séance à huis clos.

Cette motion suivait pour l’essentiel le libellé de la motion de constitution en séance à huis clos de la réunion de décembre, sauf pour la référence aux « renseignements privés ». Elle se lit comme suit :

« IL EST RÉSOLU que le Conseil se constitue en séance à huis clos conformément à l’alinéa 13 (1) d) les relations de travail ou les négociations avec les employés; et (f) les conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris des communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, en ce qui concerne les questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo. »

La lecture du procès-verbal de la réunion à huis clos indique que le Conseil a assisté à deux présentations pendant la séance à huis clos. La première était une mise à jour sur des questions touchant la grève en cours de la part du greffier et chef du contentieux de la Ville, et la seconde était une présentation de la part du vice-président principal de Harris/Decima sur les résultats d’un sondage sur la grève. Les conseillers et les employés de la municipalité ont dit que les présentations et les questions résultant de la présentation du greffier et chef du contentieux de la Ville ont épuisé la plupart des trois heures de la réunion à huis clos du Conseil. La présentation du sondage de Harris/Decima était relativement courte et n’a suscité que peu de questions, car le maire a précisé sans équivoque que toute question non liée directement à l’élaboration d’une stratégie de négociation devait attendre et être posée en séance publique. Le Conseil a demandé que la même présentation soit faite en séance publique.

Le procès-verbal de la réunion à huis clos montre qu’une motion a été adoptée à la fin de la réunion afin de « lever la séance à huis clos et se constituer en séance publique ». Il n’y a eu aucune motion en vue de faire rapport et aucune indication qu’un rapport sur les questions étudiées en séance à huis clos ait été fait lorsque le Conseil a repris ses travaux en séance publique.

Le Conseil a poursuivi ses travaux en séance publique pendant deux heures après la conclusion de la partie à huis clos de la réunion. Bien qu’il n’y ait aucune mention de la présentation de Harris/Decima, le personnel et les membres du Conseil confirment que le vice-président a répété sa présentation au complet à ce moment-là. Le personnel a aussi fait une présentation en séance publique sur la « Mobilité de la collectivité pendant les stratégies d’atténuation de la grève du transport en commun, Plan d’éventualité – Phase 2 ».

Mes conclusions en ce qui concerne la réunion du 19 décembre 2008 sont présentées ci-dessus. Un avis de réunion suffisant a été donné, une résolution de constitution à huis clos a été adoptée, laquelle répondait aux conditions de la Loi comme du Règlement de procédure de la Ville, et toutes les questions abordées faisaient partie des exemptions précisées pour les exigences relatives aux réunions publiques.

La réunion du Conseil des 14 et 15 janvier 2009

La réunion qui a commencé le 14 janvier et pris fin le 15 janvier était une réunion ordinaire du Conseil municipal.

L’avis de réunion a été publié dans les journaux locaux le 9 janvier 2009 et un projet d’ordre du jour a été publié le même jour. Ni le projet d’ordre du jour ni l’ordre du jour définitif publié le 13 janvier ne précisait qu’il y aurait l’adoption d’une motion de constitution en séance à huis clos.

La lecture du procès-verbal indique que la séance publique du Conseil a commencé à 10 h et s’est constituée en séance à huis clos à 11 h 35, sur l’adoption de la motion suivante :

« IL EST RÉSOLU de déroger aux règles de procédure pour permettre la présentation du greffier et chef du contentieux de la Ville sur des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo; et

IL EST RÉSOLU que le Conseil se constitue en réunion à huis clos conformément aux alinéas 13.(1) (b) renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité; (d) les relations de travail ou les négociations avec les employés; et (f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris des communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, en ce qui concerne des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo et toute autre question liée à la grève du transport en commun. »

La réunion à huis clos du Conseil a commencé à 11 h 35 le 14 janvier et s’est poursuivie jusqu’à 20 h 30, heure à laquelle elle a été suspendue jusqu’à 11 h le lendemain. La réunion s’est alors poursuivie le 15 janvier de 11 h à 16 h, heure à laquelle une motion a été adoptée de clore la séance à huis clos et de se constituer en séance publique. La séance publique a pris fin à 18 h 30 le 15 janvier.

Le premier point abordé à huis clos concernait le conseiller municipal Doucet.

Les entrevues avec les conseillers municipaux et les employés municipaux indiquent qu’avant de poursuivre la réunion à huis clos, il y a eu une brève discussion d’un projet de motion de censure du conseiller municipal Doucet pour avoir parlé aux médias des négociations de la Ville avec la Section locale 279 du SUT. Le projet de motion alléguait que les commentaires du conseiller étaient contraires à une décision du Conseil désignant le maire, le directeur municipal et le directeur général, Services de transport en commun, comme porte-parole de la Ville en ce qui concerne les enjeux impliquant des actions de la Section locale 279 du SUT dans le cadre des relations de travail. Le procès-verbal ne donne aucune indication sur la manière dont le point a d’abord été soulevé en séance publique. Cependant, comme l’ordre du jour ne faisait aucune mention d’une motion de censure du conseiller ni d’aucune motion de dérogation aux règles de procédure, on ne peut que supposer que ce point a été soulevé comme question de privilège. D’après des entretiens avec les personnes présentes à la réunion, il semble que le maire n’a pas tranché sur la motion ni demandé qu’elle soit appuyée, mais a dit que la question serait traitée pendant la réunion à huis clos qui suivrait. À un moment donné, le conseiller municipal Doucet a dit qu’il souhaitait présenter des excuses publiques pour ses commentaires, mais on ne peut déterminer si cette affirmation a précédé ou suivi la résolution du Conseil de poursuivre la réunion à huis clos.

On peut avoir recours à deux exceptions à l’exigence relative aux réunions publiques pour justifier la discussion à huis clos de la motion de censure du conseiller Doucet. La première est l’exception concernant « les renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité » et la seconde est l’exception relative à des questions qui relèvent « des relations de travail ou des négociations avec les employés ». Comme la motion de constitution en séance à huis clos cite les deux exceptions et qu’il n’y a aucune mention au dossier de la discussion qui a eu lieu lorsque le Conseil a décidé de se réunir à huis clos, il est difficile de déterminer avec certitude sur quelle exception le Conseil s’est appuyé pour reporter la question en réunion à huis clos. De plus, si le Conseil comptait sur l’exception relative aux renseignements privés, on voit difficilement qui étaient les « personnes qui peuvent être identifiées ». À première vue, on pourrait croire qu’il s’agit du conseiller lui-même, mais plusieurs conseillers disent qu’on songeait aussi aux personnes mentionnées par le conseiller Doucet dans ses commentaires aux médias. Je ne crois pas que cette question entre dans la catégorie de l’exception relative aux « renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée », quelle que soit la personne envisagée.

Un certain nombre d’enquêteurs et d’arbitres se sont penchés sur la signification des « renseignements privés » au sens de cette loi ou d’autres lois du même type. Un de ces cas est l’enquête récente sur la réunion à huis clos du Conseil du canton de Wainfleet en juin 2008. Dans ce cas précis, l’enquêteur a passé en revue la définition de « renseignements privés » au sens de la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée avant de conclure que le Conseil du canton était justifié de se réunir à huis clos pour choisir des citoyens membres du Comité de liaison avec le public sur la stratégie de services de Wainfleet. La décision se fondait sur le fait que les formules de demande renfermaient des renseignements privés sur leurs auteurs. La décision contraire a été prise dans un cas récent tranché par un arbitre pour le Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario. Dans ce cas-ci, l’arbitre a soutenu que la municipalité de Clarington était obligée de produire une copie du rapport du directeur général concernant le chef du contentieux de la Ville parce que le point à l’ordre du jour de la réunion durant laquelle on a étudié le rapport (« l’examen des services juridiques ») n’était pas un « renseignement privé », mais plutôt un renseignement « professionnel » ou « d’affaires ». L’information restreinte que j’ai reçue au sujet de la motion de censure envers le conseiller Doucet est bien loin de me permettre d’affirmer que les renseignements au sujet d’une personne qui seraient révélés pendant la discussion seraient de nature « privée » plutôt que « professionnelle » ou « d’affaires ».

L’autre exception possible à l’exigence d’étudier cette question lors d’une réunion publique concerne le fait que le sujet devant être examiné touche en substance « les relations de travail ou les négociations avec les employés ». Mes entretiens avec un certain nombre de conseillers municipaux indiquent que le but de la discussion, pour certains du moins, était de souligner au conseiller Doucet les répercussions négatives de ses déclarations aux médias sur la possibilité de parvenir à une résolution rapide de ce conflit de travail. Vu sous cet angle, on peut classer la discussion sur la question de privilège dans l’ensemble plus général des discussions sur les négociations avec les employés.

Durant cette réunion à huis clos d’une durée de 14 heures, on a abordé un certain nombre d’autres questions.

Des membres du personnel ont fait trois présentations, y compris une mise à jour sur la grève de la Section locale 279 du SUT de la part du greffier et chef du contentieux de la Ville, une présentation sur la question de l’établissement des horaires par le directeur général, Services de transport en commun, et une présentation d’information par l’avocat-conseil principal sur les risques associés à l’ouverture du couloir de transport en commun au public.

L’ordre du jour, le procès-verbal et la suite à donner aux affaires du Conseil indiquent tous que le Conseil a reçu une présentation à sa séance publique du 15 janvier sur des stratégies d’atténuation de l’incidence de la grève du SUT. En effet, il y a eu quatre présentations de la part du personnel : deux qui avaient été faites plus tôt à huis clos (établissement des horaires du transport en commun et risques de l’ouverture du couloir de transport en commun au public) et deux qui portaient sur la question d’atténuer les effets de la grève – une des Travaux publics et une des Services sociaux. Les entrevues ont confirmé que, bien que les auteurs des deux dernières présentations citées aient assisté à la séance à huis clos, ils n’ont pas fait leurs présentations à huis clos.

Mes conclusions au sujet de cette réunion sont les suivantes :

  1. Les exigences de la Loi et du Règlement de procédure sur l’avis à donner et l’adoption d’une résolution avant la constitution en huis clos ont été satisfaites.
  2. La présentation du chef du contentieux de la Ville entre dans l’exemption de réunion publique concernant « des conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat ».
  3. Toutes les autres présentations et discussions qui ont eu lieu au cours de la réunion à huis clos, y compris la discussion des commentaires du conseiller Doucet, ont été correctement considérées comme faisant partie des négociations avec les employés autorisées par l’alinéa 13 (d) du Règlement de procédure.

Conclusions à l’égard des préoccupations soulevées dans les sept demandes

Mes conclusions à l’égard de chacune des préoccupations énoncées à la page un sont comme suit :

  1. La discussion du sondage d’opinion publique qui a eu lieu à huis clos le 6 janvier portait uniquement sur la question de savoir quel effet les constatations devraient avoir sur la position de négociation de la Ville. Cela entre tout à fait dans l’exemption pour « négociations avec les employés » présentées à la clause 13 (1) (d) du Règlement de procédure.
  2. Les entrevues ne soutiennent pas l’allégation qu’il y ait eu un examen plus détaillé du sondage d’opinion publique à huis clos qu’en séance publique. Comme nous l’avons vu ci-dessus, le sondage Harris/Decima a été présenté au complet à la séance ouverte du Conseil le 6 janvier 2009. S’il est vrai qu’il n’y a eu aucune occasion pour les citoyens présents à la réunion de discuter de la présentation ou de faire leur propre présentation, les dispositions concernant la transparence au sein du gouvernement de la Loi sur les municipalités n’exigent pas que les conseils municipaux demandent des commentaires du public lors de leurs délibérations, et ce n’est pas non plus la pratique de cette municipalité de procéder ainsi à ce stade des délibérations.
  3. Le libellé de la motion de constitution en séance à huis clos le 6 janvier 2009 avait un caractère plutôt général, et aurait sans doute pu préciser plus clairement le sujet devant être examiné. Il est presque certain, toutefois, que le libellé répond aux exigences de la Loi sur les municipalités parce qu’il énonce « la nature générale du sujet qui sera examiné ». De plus, je crois que la référence dans la motion aux « négociations collectives d’OC Transpo » suffit à répondre à l’exigence du Règlement de procédure que la motion « évoque la question précise à étudier en réunion à huis clos ».
  4. Il est compréhensible que l’on puisse conclure du libellé de la motion de constitution en séance à huis clos de la réunion du 19 décembre du Conseil qu’il y aurait une certaine discussion d’un « renseignement privé » et le procès-verbal n’indique pas de discussion de cette nature. L’explication de cette anomalie apparente est, cependant, parfaitement raisonnable. Lorsque l’ordre du jour a été rédigé, une motion traitant des commentaires du conseiller Doucet aux médias était prévue, mais avant que la réunion ait lieu, il s’est avéré que les parties au conflit de travail sont revenues à la table de négociation; les commentaires du conseiller Doucet ont perdu beaucoup de leur importance et on n’a pas donné suite à cette partie de la motion.
  5. Le libellé du projet de motion de censure du conseiller Doucet lors de la réunion du 14 janvier indique que la conduite que l’on déplorait était le fait d’avoir parlé aux médias de questions touchant la négociation de la convention collective alors que le Conseil, lors d’une réunion précédente, avait désigné d’autres porte-parole en la matière. Aucun procès-verbal n’indique la nature de la discussion qui a eu lieu à huis clos, mais la plupart des conseillers interviewés ont rappelé que la majeure partie de la discussion concernait le fait de signaler au conseiller les répercussions défavorables que sa conduite avait ou pourrait avoir sur la durée de la grève, une question faisant partie de l’exception légiférée à l’exigence de tenir une réunion ouverte au public.
  6. Comme nous l’avons remarqué ci-dessus, le Conseil a entendu et discuté trois présentations faites à huis clos par le personnel lors de sa réunion des 14 et 15 janvier. La première présentation comprenait un rapport du greffier et chef du contentieux de la Ville. La lecture des diapositives préparées pour la présentation ne laisse aucun doute quant au fait que cette communication et toute la discussion en découlant correspondent précisément aux règles sur le secret professionnel de l’avocat. Cela vaut aussi pour la deuxième présentation de l’avocat-conseil principal présentant les risques liés à l’ouverture du couloir de transport en commun à la circulation publique. Cette communication aurait aussi été strictement privilégiée si le Conseil n’avait adopté la motion en autorisant la présentation au public. La majeure partie de la discussion concernant les mesures qui pourraient être prises pour réduire au minimum l’incidence de la grève a eu lieu en séance publique, y compris la discussion qui a eu lieu suivant la répétition en public de la présentation de l’avocat-conseil principal et celle du sondage de Harris/Decima et les deux présentations supplémentaires sur les mesures d’atténuation qui n’avaient pas été faites à huis clos. Une des présentations a été faite par les Travaux publics, et l’autre par les Services sociaux.
  7. La dernière plainte, sur le fait que des citoyens ont dû attendre de longues périodes tandis que les membres du Conseil discutaient des points à huis clos, est en partie justifiée. Si on peut éprouver de la sympathie pour le public dans ces circonstances, les inconvénients subis par le public ne relèvent pas des pouvoirs dévolus à l’enquêteur pour les réunions.

Recommandations

Un sage magistrat a déjà dit : « Il faut non seulement que justice soit faite, mais qu’il y ait apparence de justice ». Cette maxime vaut également pour le principe de la transparence au sein du gouvernement, et bien que j’estime les actions du Conseil conformes, au sens strict, aux dispositions de la Loi sur les municipalités et au règlement municipal de la Ville elle-même, certaines mesures pourraient être prises pour montrer plus clairement au public que rien de répréhensible ne se passe derrière des portes closes. Les recommandations suivantes, si elles sont mises en application, iraient en ce sens.

  • 1. Procès-verbal

Les procès-verbaux des réunions examinées se sont pour la plupart avérés exacts et complets. Comme on aurait pu s’y attendre cependant, lors d’une réunion de 18 heures s’étalant sur deux jours consécutifs, plusieurs questions pourraient être considérées comme appartenant à la catégorie générale de « toutes les résolutions, décisions, et autres démarches » qui auraient dû être consignées, mais ne l’ont pas été. La première était la discussion qui a eu lieu sur la motion de censure proposée. Bien que la motion n’ait jamais été appuyée, et par conséquent jamais soumise officiellement au Conseil sous forme de motion, la quantité de discussions sur la question en justifiait la mention dans le procès-verbal de la séance publique et de la réunion à huis clos. L’indication correcte lors de la réunion publique consisterait à noter qu’une question de privilège a été soulevée par le conseiller Wilkinson au sujet des déclarations du conseiller Doucet aux médias sur des questions liées à la grève et que le président a référé la question en séance à huis clos pour discussion. La deuxième omission a trait à l’identification des trois présentations faites par le personnel en séance publique. La lecture du procès-verbal indique qu’une présentation a été faite, alors qu’il y a eu quatre présentations en tout. La mention d’une présentation dans le procès-verbal sans référence aux autres peut avoir contribué par inadvertance à donner l’impression qu’il n’y en a pas eu d’autre.

Il est recommandé que la suite à donner à une question de privilège soulevée en Conseil soit incluse dans le procès-verbal de la réunion en question.

Il est recommandé en outre que chaque présentation faite à une réunion, publique ou à huis clos, soit établie de manière précise dans le procès-verbal.

Bien que les heures d’ouverture et de levée des séances aient habituellement été notées, il y a eu à l’occasion des lacunes dans cette pratique.

Il est recommandé que les heures d’ouverture et de levée des séances soient notées dans tous les procès-verbaux.

  • 2. Motions de constitution en séance à huis clos

Le libellé des motions de constitution en séance à huis clos, bien qu’assez précis pour ce qui est d’identifier l’article du Règlement de procédure autorisant l’examen du sujet à huis clos et répondant aux exigences légales au sens strict, omet dans certains cas d’énoncer le plus clairement possible la question précise à examiner au cours de la réunion. L’intention de l’alinéa 13 (3) du règlement est évidemment de donner à l’observateur moyen davantage qu’une référence à l’autorité statutaire invoquée. Elle vise à lui faire savoir quelle question le Conseil entend étudier derrière des portes closes; la référence à l’autorité statutaire devrait avoir une importance secondaire.

En prenant l’exemple de la réunion des 14 et 15 janvier :

(1) au lieu d’adopter la motion que « le Conseil poursuive la séance à huis clos conformément aux alinéas 13.(1) (b) concernant des renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité » la résolution aurait pu se lire, en partie, comme suit :

… que le Conseil se réunisse en séance à huis clos pour discuter une question de privilège (ou motion de censure, selon les circonstances) concernant des commentaires faits par un conseiller sur les négociations avec les employés (alinéa 239 (2) (d) de la Loi sur les municipalités)

(2) au lieu de se lire : … « et (f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris des communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, en ce qui concerne des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo et d’autres questions liées à la grève du transport en commun », la résolution aurait pu se lire, en partie, comme suit :

… les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat concernant des négociations avec les employés de la Section locale 279 du SUT (alinéa 239.(2) (f) de la Loi sur les municipalités).

Un tel langage pourrait permettre aux citoyens de mieux comprendre à la fois « la question précise à étudier en séance à huis clos », pour citer le Règlement de procédure, et le motif pour lequel on juge que la question doit être abordée en réunion à huis clos.

Il est recommandé d’envisager de réviser le libellé des motions de se constituer en réunion à huis clos afin d’indiquer plus clairement la question précise à l’étude.

  • 3. Motion en vue de faire rapport

Le procès-verbal des séances publiques et closes des réunions du Conseil ne démontre pas de pratique cohérente de conclure les séances à huis clos par une motion en vue de faire rapport. Il ne montre pas non plus qu’un rapport est normalement fait en séance publique confirmant (a) la tenue d’une réunion à huis clos, (b) la nature générale des sujets qui ont été examinés (y compris les titres de toutes les présentations reçues, si cela ne constitue pas une rupture de la confidentialité) et (c) que les votes pris concernaient uniquement des questions de procédure ou des directives au personnel. Cette façon de procéder est considérée comme la pratique optimale et aurait pu apaiser, notamment, l’inquiétude exprimée quant au fait que le Conseil s’était penché sur plus de questions lors de sa réunion à huis clos les 14 et 15 janvier qu’il ne l’a fait en réalité.

Il est recommandé que le Conseil conclue chaque séance à huis clos par une motion en vue de faire rapport, que le président fasse rapport en séance publique du fait que le Conseil s’est réuni à huis clos, des sujets examinés et du fait qu’aucun vote n’a été pris pour d’autre fin que de donner des directives au personnel ou de traiter de questions de procédure.

Il est recommandé en outre que le rapport du président soit consigné dans le procès-verbal de la réunion publique.

Rapport public

Pour les besoins de cette enquête, j’ai reçu l’entière coopération et le soutien des membres du Conseil et du personnel ainsi que des personnes qui ont demandé l’enquête, et je tiens à remercier chacun d’entre eux de leur aide.

Ce rapport est présenté au Conseil municipal d’Ottawa et doit être mis à la disposition du public.

Douglas R. Wallace

Enquêteur pour les réunions

Rapport au Conseil sur une enquête de l’enquêteur sur les réunions : Comité d’étude du budget

DEMANDE D’ENQUÊTE

Le 8 janvier 2018, deux conseillers municipaux (les « plaignants ») m’ont adressé une demande d’enquête (la « demande ») à propos des pratiques adoptées dans le déroulement des réunions du Comité d’étude du budget (le « CEB »), constitué d’employés de la Ville et de conseillers municipaux et mis sur pied par le Conseil municipal pendant le processus budgétaire de 2016 afin d’assurer une fonction de remise en question du budget dans le cadre du processus budgétaire annuel.

Dans cette demande, les plaignants remettent expressément en question « le processus selon lequel on tient les réunions et discute de l’information, qui n’est sans doute pas aussi transparent qu’il le devrait pour tout le Conseil municipal ou le grand public ».

La demande évoque également des déclarations faites à l’occasion d’une émission locale de radio par un membre du CEB qui laisse entendre que de l’information non déclarée a été transmise au CEB et qu’une réunion non déclarée a eu lieu un mois avant que le Conseil municipal se penche sur les budgets de fonctionnement et d’immobilisations de 2018, ce dont ne faisait pas état le procès-verbal confidentiel de la réunion du CEB que le plaignant a obtenu.

POUVOIRS DE L’ENQUÊTEUR SUR LES RÉUNIONS

La Loi de 2001 sur les municipalités (la « Loi ») exige que toutes les réunions du Conseil municipal, de ses comités ou des conseils locaux soient publiques, sauf dans les cas permis selon les exceptions discrétionnaires prévues :

239 (1) Sauf disposition contraire du présent article, les réunions sont ouvertes au public.

Exceptions

(2) Une réunion ou une partie de celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des questions suivantes doit y être étudiée :

(a) la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;

(b) des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;

(c) l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;

(d) les relations de travail ou les négociations avec les employés;

(e) les litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;

(f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;

(g) une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi;

(h) des renseignements explicitement communiqués à titre confidentiel à la municipalité ou au conseil local par le Canada, une province, un territoire ou un organisme de la Couronne de l’un d’eux;

(i) un secret industriel ou des renseignements d’ordre scientifique, technique, commercial, financier ou qui ont trait aux relations de travail, communiqués à titre confidentiel à la municipalité ou au conseil local et qui, s’ils étaient divulgués, pourraient, selon toutes attentes raisonnables, avoir pour effet de nuire gravement à la situation concurrentielle ou d’entraver gravement les négociations contractuelles ou autres d’une personne, d’un groupe de personnes ou d’une organisation;

(j) un secret industriel ou des renseignements d’ordre scientifique, technique, commercial ou financier qui sont la propriété de la municipalité ou du conseil local et qui ont une valeur pécuniaire actuelle ou éventuelle;

(k) une position, un projet, une ligne de conduite, une norme ou une instruction devant être observé par la municipalité ou le conseil local, ou pour son compte, dans le cadre d’une négociation actuelle ou éventuelle.

Autres critères

(3) Une réunion ou une partie de réunion se tient à huis clos si la question qui doit y être étudiée porte, selon le cas :

(a) sur une demande présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée, dans le cas où le conseil municipal, le conseil, la commission ou une autre entité est la personne responsable d’une institution pour l’application de cette loi;

(b) sur une enquête en cours à propos de la municipalité, d’un conseil local ou d’une société contrôlée par la municipalité menée par l’ombudsman nommé en application de la Loi sur l’ombudsman, par l’ombudsman nommé en vertu du paragraphe 223.13 (1) de la présente loi, ou par l’enquêteur visé au paragraphe 239.2 (1).

Séances d’éducation ou de formation

(3.1) Une réunion d’un conseil ou d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre peut se tenir à huis clos s’il est satisfait aux deux conditions suivantes :

  • La réunion a pour but l’éducation ou la formation des membres.
  • Lors de la réunion, aucun membre ne discute ou ne traite autrement d’une question d’une manière qui fait avancer de façon importante les travaux ou la prise de décision du conseil, du conseil local ou du comité. 

Peuvent demander une enquête, tous ceux qui veulent remettre en question l’à-propos d'une réunion du Conseil municipal, de ses comités ou des conseils locaux (sauf les commissions de services policiers et les conseils d’administration des bibliothèques publiques) qui s’est déroulée à huis clos en totalité ou en partie.

L’article 239.2 de la Loi précise les pouvoirs, approuvés par le Conseil municipal, qui me sont attribués à titre d’enquêteur sur les réunions :

239.2 (1) Sans préjudice de leur portée générale, les articles 9, 10 et 11 autorisent la municipalité à nommer un enquêteur chargé d’enquêter de façon indépendante, en réponse à une plainte qui lui est présentée par qui que ce soit, sur la question de savoir si la municipalité ou un conseil local s’est conformé à l’article 239 ou à un règlement de procédure adopté en application du paragraphe 238 (2) à l’égard d’une réunion ou d’une partie de réunion qui s’est tenue à huis clos, et de lui faire rapport sur l’enquête.

Dans l’exercice de cette fonction, je peux exercer ces pouvoirs et m’acquitter des tâches qui me sont attribuées par le Conseil municipal. Conformément aux exigences du paragraphe 239.2(5) de la Loi, je tiens compte de l’importance :

  • de mon indépendance et de mon impartialité à titre d’enquêteur;
  • de la confidentialité en ce qui a trait à mes activités;
  • de la crédibilité du déroulement de l’enquête.

PROCESSUS RELATIF À L’ENQUÊTE

Dès réception de la demande, j’ai confirmé que j’avais l’intention de l’examiner en vertu des pouvoirs qui me sont conférés en ma qualité d’enquêteur sur les réunions de la Ville d’Ottawa.

Dans une première étape, et avant de lancer une enquête en bonne et due forme, je me suis consacré à une analyse rigoureuse de l’information afin de savoir si le Comité d’étude du budget et les questions soulevées dans la demande relevaient de mes pouvoirs à titre d’enquêteur sur les réunions.

Dans le cadre de l’analyse de l’information, j’ai examiné un nombre considérable de documents, notamment :

  • les documents se rapportant à la création, à la composition et aux changements apportés à la composition du Comité d’étude du budget;
  • la chronologie des réunions du Comité d’étude du budget;
  • le mandat du Comité d’étude du budget;
  • les ordres du jour, les procès-verbaux des réunions et les exposés du Comité d’étude du budget;
  • le relevé de transcription de l’entrevue à la radio CFRA (l’« émission de Rob Snow ») en date du 14 décembre 2017.

D’après les questions soulevées dans la demande et selon mon examen préalable des documents, j’étais d’avis qu’il y avait toujours des questions en suspens et j’ai décidé de lancer une enquête sur la question en ma qualité d’enquêteur sur les réunions, conformément à la Loi de 2001 sur les municipalités.

Le 20 février 2018, j’ai publié un avis officiel pour confirmer que j’avais l’intention de lancer une enquête à l’intention du greffier municipal et de l’avocat général de la Ville afin de pouvoir mener des entrevues auprès des membres du personnel de la Ville et des membres du Conseil municipal compétents.

J’ai mené 14 entrevues auprès des membres du Comité d’étude du budget et auprès d’un certain nombre d’autres membres du Conseil municipal.

J’ai fait savoir à toutes les parties, ce que je mentionne pour les besoins du présent rapport, que j’ai mené l’enquête dans un esprit de collaboration et de coopération. Même si le paragraphe 239.2(9) de la Loi de 2001 sur les municipalités me confère le pouvoir d’exercer les pouvoirs d’enquête attribués au protecteur municipal du citoyen (articles 223.14 à 223.18 de la Loi) afin de citer à comparaître les personnes compétentes et de les interroger sous serment, j’ai décidé de ne pas exercer ces pouvoirs à moins d’y être obligé. Pendant le déroulement de cette enquête, j’ai pu compter sur l’entière collaboration de toutes les parties, et je n’ai donc pas eu à exercer ces pouvoirs.

CONTEXTE

Processus budgétaire annuel

La Ville établit ses budgets annuels de fonctionnement et d’immobilisations dans le cadre d’un vaste processus qui consiste à examiner et établir les projets de budgets et à tenir des consultations. 

Pour les budgets financés par les recettes fiscales dans les années comprises entre 2015 et 2018, le processus budgétaire, qui a été d’abord institué dans le cadre de l’Examen de la gouvernance 2014-2018 (ACS2014-CMR-CCB-0062), comporte différentes étapes.

Premièrement, la trésorière municipale prépare le calendrier proposé et trace les grandes lignes des orientations budgétaires de l’exercice. Son rapport fait état des majorations budgétaires recommandées aux comités et aux commissions de la Ville, qui élaborent ensuite leurs propres projets de budgets en tenant compte de ces orientations budgétaires.

Puis, le directeur municipal et le bureau du maire amorcent le travail d’élaboration des projets de budgets annuels conformément aux orientations budgétaires approuvés par le Conseil. Cette étape, sur laquelle nous reviendrons ci‑après, consiste notamment à consulter différents membres du Conseil et à passer en revue les présentations budgétaires annuelles de chacune des directions générales.

Dans la foulée d’un vaste examen, on dépose au Conseil un projet de budget consolidé qui tient compte de tous les impératifs se rapportant aux dépenses de fonctionnement et d’immobilisations et qui fait état de toutes les incidences qui en découlent pour les services municipaux.

Le projet de budget est ensuite soumis à des consultations publiques, qui consistent à tenir, dans les différents quartiers, des réunions avec des membres du Conseil et des cadres supérieurs de la Ville pour pouvoir donner suite aux commentaires du public et élaborer des options en s’inspirant de ces commentaires.

Après la tenue de ces consultations publiques, chaque comité permanent se penche sur le budget proposé et écoute les commentaires des délégations publiques avant d’étudier et d’approuver les révisions à apporter aux projets de budgets. Après avoir mené son propre examen, chaque comité permanent recommande, pour son secteur de service, le budget à examiner et à adopter par le Conseil municipal.

Enfin, le Conseil se penche, en séance plénière, sur les projets de budgets de fonctionnement et d’immobilisations et y apporte des modifications, en tenant compte des présentations budgétaires des commissions et des comités. À la fin de cet examen, le Conseil adopte officiellement les budgets annuels de fonctionnement et d’immobilisations.

Déroulement de l’examen critique du budget

Comme nous le précisons ci‑dessus, dès le début de chaque cycle budgétaire, la trésorière municipale publie un rapport précisant le calendrier des budgets et établit les orientations budgétaires par l’entremise du Comité des finances et du développement économique et du Conseil municipal. On recueille ensuite les présentations sur les projets de budgets de fonctionnement et d’immobilisations pour le processus de l’examen critique du budget, qui consiste à examiner les plans et les présentations budgétaires annuelles des directions générales.

Comme l’indique le rapport intitulé « Examen critique du budget et examen des services » (ACS2015-CMR-OCM-0032), le processus de l’examen critique du budget comportait à l’origine quatre étapes. Dans ce rapport, on proposait de mettre sur pied le Comité d’étude du budget dans le cadre du processus existant de l’examen critique du budget conformément aux modalités suivantes.

  1. Le Service des finances procède à un examen critique du budget, dans le cadre duquel le personnel de ce service examine les estimations budgétaires des directions générales pour révision ou confirmation.
  2. La deuxième étape comprend les deux éléments suivants :
    1. l’examen critique des budgets des portefeuilles, dans le cadre duquel le directeur municipal et les directeurs municipaux adjoints se réunissent avec les cadres de chacune des directions générales pour passer en revue leurs budgets par rapport aux exigences de la loi et aux priorités du Conseil, ainsi qu’aux orientations et aux directives budgétaires pertinentes;
    2. la consultation des conseillers municipaux, dans le cadre de laquelle le maire et le directeur municipal se réunissent avec chacun des conseillers pour leur demander leur avis sur les priorités et les économies d’efficience;
  3. Le Comité d’étude du budget procède à un examen qui constitue un autre niveau d’évaluation et d’analyse des estimations budgétaires des directions générales.
  4. On tient un examen général dans le cadre duquel le maire et le Comité de la haute direction évaluent toutes les présentations.
  5. Le maire, le directeur municipal et la trésorière procèdent à un dernier examen avant de finaliser les projets de budgets de fonctionnement et d’immobilisations.

Mise sur pied du Comité d’étude du budget

En décembre 2015, le Conseil municipal a mis sur pied le Comité d’étude du budget; ce groupe de travail, constitué de cadres supérieurs de la Ville et de membres du Conseil municipal, visait à rehausser le processus existant de l’examen critique du budget en quatre étapes, dont nous avons donné un aperçu ci‑dessus, et à assurer le suivi systématique et le compte rendu des risques budgétaires.

Conformément à son mandat, le Comité doit « procéder à un examen des estimations annuelles des projets de budgets de fonctionnement en mettant l’accent sur les hypothèses budgétaires essentielles pour s’assurer que les données budgétaires ont été suffisamment bien analysées, remises en question et entérinées et pour examiner les rapports trimestriels sur les résultats budgétaires et les résultats réels préparés par le personnel ».

Ce mandat définit plus précisément les trois principaux rôles du Comité, à savoir :

  • examiner les projets de budgets de fonctionnement et d’immobilisations, ainsi que les estimations budgétaires de chaque direction générale;
  • examiner la constitution des immobilisations, les recettes courantes, les estimations des recettes fiscales, ainsi que le modèle et la présentation du budget, sans faire intervenir les directions générales;
  • mener des examens trimestriels sur la situation des résultats budgétés par rapport aux résultats réels avant de finaliser et de soumettre au Conseil, pour étude, les rapports trimestriels et de fin d’exercice sur la situation des budgets de fonctionnement et d’immobilisations.

Le Comité est constitué de cadres supérieurs de la Ville et de membres du Conseil municipal.

Calendrier

Le Comité d’étude du budget a été mis sur pied en décembre 2015, dans le cadre des délibérations budgétaires de 2016.

Budget de 2017

Dans la première année, le Comité d’étude du budget s’est réuni à quatre reprises hors du cadre du processus budgétaire annuel, soit le 10 février 2016, le 12 avril 2016, le 18 mai 2016 et le 19 août 2016.

En juin 2016, le Conseil a approuvé le rapport « Processus proposé pour le calendrier et la consultation sur le budget de 2017 » (ACS2016-CMR-FIN-0018). Dans le cadre du calendrier budgétaire, on proposait, dans ce rapport, de tenir des réunions distinctes du Comité d’étude du budget (les 24 et 28 octobre 2016) afin d’examiner le projet de budget de chaque comité permanent et de faire participer à ces réunions les présidents et les vice‑présidents des différents comités. On a en outre proposé de tenir cet examen avant de déposer effectivement le projet de budget, en novembre 2016.

Le Comité d’étude du budget s’est réuni une fois, le 7 novembre 2016, avant de déposer les projets de budgets. Les réunions du Comité d’étude du budget étaient prévues pour le 24 et le 28 octobre 2016; elles ont toutefois été reportées à la demande du Service des finances, puisqu’on menait toujours des travaux dans la préparation du projet de budget de 2017.

Je crois savoir que les réunions proposées du Comité d’étude du budget avec les présidents et les vice‑présidents des comités permanents n’ont pas eu lieu comme prévu à l’origine. Dans un courriel adressé à tous les membres du Conseil municipal avant le dépôt des projets de budgets de 2017, le directeur municipal a confirmé que son bureau, la trésorière municipale et le bureau du maire avaient tenu des réunions individuelles avec les présidents et les vice‑présidents des comités permanents au début de septembre afin de discuter des priorités. Toutefois, en raison d’un certain nombre d’enjeux, les réunions du Comité d’étude du budget avec les présidents et les vice‑présidents des comités permanents avant le dépôt des projets de budgets n’ont pas eu lieu. Ces réunions ont eu lieu après le dépôt des projets de budgets, mais avant que les comités permanents se penchent sur leur propre projet de budget de 2017. Lesdites réunions ont eu lieu comme suit : le 14 novembre 2016 : Sous‑comité de la technologie de l’information (SCTI) et Comité de l’environnement (CE); le 18 novembre 2016 : Comité de l’agriculture et des affaires rurales (CAAR); le 22 novembre 2016 : Comité des finances et du développement économique (CFDE); le 25 novembre 2016 : Comité des transports (CT); et le 29 novembre 2016 : Comité des services communautaires et de protection (CSCP) (dans la réunion du CSCP, le quorum n’a pas été atteint).

Les projets de budgets ont été déposés le 9 novembre 2016 et le Conseil a officiellement adopté, le 14 décembre 2016, les budgets de fonctionnement et d’immobilisations de 2017.

Budget de 2018

En 2017, le Comité d’étude du budget s’est réuni à trois reprises hors du cadre du processus budgétaire annuel, soit le 24 février 2017, le 26 mai 2017 et le 18 août 2017.

Le 14 juin 2017, le conseil a approuvé le rapport intitulé « Processus proposé pour le calendrier et la consultation sur le budget de 2018 » (ACS2017-CSD-FIN-0013), dans lequel on proposait de tenir une seule réunion du Comité d’étude du budget pour passer en revue l’information budgétaire « en mettant surtout l’accent sur les rajustements opérationnels, économiques, législatifs et stratégiques, et sur les économies d’efficience ou les hausses de recettes prévues dans le projet de budget proposé pour 2018 ». On a en outre proposé de consulter les présidents des comités afin de discuter des priorités des différents comités, entre le 9 et le 18 octobre 2017, avant la réunion du Comité d’étude du budget. Les présidents et les vice‑présidents des comités permanents auraient une autre occasion de passer en revue leurs propres documents sur les projets de budgets de fonctionnement et d’immobilisations dans le cadre des réunions d’approbation de l’ordre du jour, en s’inspirant des commentaires des cadres compétents des directions générales.

Entre le 14 septembre 2017 et le 18 octobre 2017, le bureau du maire et le directeur municipal ont tenu différentes réunions avec les conseillers pour passer en revue les priorités des quartiers et prendre connaissance de leurs commentaires avant de déposer les projets de budgets.

Les plaignants ont également fait savoir qu’une fois de plus, les présidents des comités permanents n’avaient pas été consultés dans l’examen consacré par le Comité d’étude du budget aux projets de budgets et ont porté ce fait à mon attention pour étude. Au cours de l’entrevue que j’ai tenue avec lui, le directeur municipal a expliqué que ces consultations ne sont pas obligatoires, mais qu’elles peuvent se tenir selon les besoins. Il a affirmé qu’aucune consultation ne s’était révélée nécessaire dans le contexte du Comité d’étude du budget en 2017.

Après avoir examiné cette question en particulier, j’ai conclu que l’intervention des présidents des comités permanents dans l’examen consacré par le Comité d’étude du budget aux projets de budgets et la question de savoir s’ils sont intervenus ou non relèvent de l’application des politiques et ne sont donc pas de mon ressort. Les membres du Conseil municipal qui considèrent que les consultations du Comité d’étude du budget auprès des présidents de comités posent problème dans le processus budgétaire peuvent, s’ils le souhaitent, porter la question à l’attention du CFDE ou du Conseil lui‑même.

Le Comité d’étude du budget a tenu sa réunion le 3 novembre 2017. Il s’agissait de la dernière réunion de ce comité avant le dépôt et l’adoption des budgets de fonctionnement et d’immobilisations de 2018.

À cette réunion, la trésorière a présenté au Comité un aperçu des projets de budgets de fonctionnement et d’immobilisations de 2018. Elle a fait savoir au Comité qu’à cette date, le personnel de la Ville prévoyait un léger déficit pour la municipalité. La trésorière a aussi fait savoir que certaines questions en suspens pourraient avoir une incidence positive sur le budget, en compensant le léger déficit ou en donnant lieu à un léger excédent.

Les projets de budgets de fonctionnement et d’immobilisations de 2018 ont été déposés auprès du Conseil municipal le 8 novembre 2017. Entre le 9 novembre et le 12 décembre 2017, tous les comités permanents, ainsi que la Commission du transport en commun, la Commission des services policiers d'Ottawa, le Conseil d’administration de la bibliothèque publique d'Ottawa, le Conseil de santé d’Ottawa et les comités consultatifs ont tenu des réunions pour étudier les projets de budgets de 2018 de leur propre secteur et pour entendre les commentaires des délégations publiques.

Le 7 décembre 2017, un groupe de huit conseillers municipaux a annoncé, sur Twitter, qu’il avait l’intention de présenter une motion dans le cadre des délibérations budgétaires du Conseil du 13 décembre 2017. Dans ce projet de motion, ils proposaient « qu’un prélèvement ponctuel réservé aux infrastructures et fixé à 0,5 % vienne s’ajouter au compte de taxes foncières de l’ensemble de la Ville et que toutes les recettes soient consacrées au renouvellement des immobilisations financées grâce aux recettes fiscales ».

Le lendemain, la trésorière a appris que la Ville avait reçu le relevé définitif de l’évaluation foncière supplémentaire de la Société d’évaluation foncière des municipalités (l’ « évaluation de la SÉFM »). La trésorière a alors fait savoir au directeur municipal et au bureau du maire qu’il y aurait probablement, en raison de ce fait nouveau, un excédent, bien qu’aucun chiffre n’ait encore été confirmé. Elle a aussi fait savoir que le personnel travaillerait pendant la fin de semaine pour confirmer le chiffre exact de cet excédent. Tard dans la journée du lundi 11 décembre 2017, la trésorière a confirmé le montant de l’excédent au directeur municipal et au bureau du maire. Entre la soirée du lundi et l’avant‑midi du mercredi, une autre motion, visant les dépenses d’infrastructure, a été rédigée par le bureau du maire et l’information a été transmise par ce bureau à un certain nombre de conseillers municipaux.

Le 13 décembre 2017, le Conseil municipal s’est penché sur les dernières recommandations budgétaires et a adopté les budgets de fonctionnement et d’immobilisations de 2018. Au début de l’étude du budget annuel par le Conseil, le maire a prononcé quelques mots en guise d’introduction pour ensuite demander à la trésorière, conformément à la pratique, s’il y avait des changements importants qu’il faudrait porter à l’attention du Conseil avant de commencer les délibérations. En réaction, la trésorière a fait savoir au Conseil qu’il y avait des faits nouveaux depuis que les projets de budgets avaient été déposés le 8 novembre 2017 et que le personnel de la Ville prévoyait désormais un excédent pour 2017. Cet excédent a été expliqué par des résultats meilleurs qu’attendu à la fin de novembre, par l’évaluation de la SÉFM et par le paiement tenant lieu d’impôts pour plusieurs propriétés du gouvernement fédéral. La trésorière a confirmé que le Conseil pouvait disposer de ces fonds supplémentaires dans le cadre du budget de 2018.

Le maire a ensuite présenté une motion, proposée par lui-même et appuyée par M. Jean Cloutier, conseiller municipal, afin d’affecter la somme de dix millions de dollars des fonds excédentaires au renouvellement général des infrastructures dans le budget de 2018. On a ensuite invité les membres du Conseil à présenter d’autres motions pour étude pendant les délibérations budgétaires. M. Jeff Leiper, conseiller municipal, a présenté une motion contradictoire sur les infrastructures, qu’il a ensuite retirée. En définitive, la motion du maire a été adoptée à l’unanimité.

Le 14 décembre 2017, quelques conseillers municipaux ont été invités à l’émission de Rob Snow pour discuter du budget de la Ville. Lorsqu’on lui a demandé s’il était au courant de l’excédent, M. Allan Hubley, conseiller municipal, a répondu qu’en tant que membre du Comité d’étude du budget, il avait su, un mois avant que le Conseil se penche sur le budget, que la Ville « allait enregistrer un excédent très important ».

Ce sont ces déclarations qui ont amené les plaignants à demander le procès‑verbal de la réunion du Comité d’étude du budget et, en particulier, le procès‑verbal de la réunion au cours de laquelle la question de l’évaluation de la SÉFM avait été débattue comme l’avait laissé entendre le conseiller municipal dans ses commentaires à la radio. Dans le procès‑verbal confidentiel transmis aux plaignants, il n’était pas question de l’information évoquée pendant l’émission de Rob Snow. C’est pourquoi la demande d’enquête a été déposée le 8 janvier 2018.

Analyse

En analysant l’information qui m’a été soumise, je me suis essentiellement préoccupé de savoir si les dispositions de la Loi de 2001 sur les municipalités à propos de la tenue des réunions publiques et, en définitive, de ma compétence d’enquêteur sur les réunions s’appliquaient aux réunions du Comité d’étude du budget.

La loi exige de tenir publiquement toutes les réunions d’un conseil, d’une commission locale ou d’un comité de l’un ou de l’autre, sauf dans les cas particuliers définis dans la loi visée ci‑dessus.

Définition du « comité »

La première étape à franchir pour savoir si je suis compétent en la matière a consisté à savoir si le Comité d’étude du budget répondait à la définition d’organisme assujetti aux dispositions sur les réunions publiques de la Loi de 2001 sur les municipalités. L’article 238 de la loi comprend les définitions qui s’appliquent à ces dispositions. En particulier, en entend par « comité » (les mots soulignés en caractères gras l’ont été par l’auteur) tout :

Comité ou sous-comité consultatif ou autre, ou une entité similaire, dont au moins 50 pour cent des membres sont également membres d’un ou de plusieurs conseils municipaux ou conseils locaux.

Le Règlement de procédure de la Ville définit le « comité » ou la « commission » comme suit « Tout comité et toute commission du Conseil, y compris les comités permanents, la Commission du transport en commun, les comités spéciaux et les sous-comités». Le Règlement de procédure précise en outre que :

« Seuls des membres du Conseil sont nommés aux comités permanents, aux commissions et aux sous-comités du Conseil, à l’exception de la Commission du transport en commun, qui se compose de huit membres du Conseil et de quatre résidents, et du Sous-comité du patrimoine bâti, qui se compose de quatre membres du Conseil et de trois résidents. »

Il a été proposé que selon la composition établie dans le rapport intitulé « Examen critique du budget et examen des services » (ACS2015-CMR-OCM-0032), le Comité d’étude du budget soit constitué des membres suivants :

  • le maire;
  • le directeur municipal;
  • le trésorier;
  • le trésorier adjoint;
  • le gestionnaire, Planification budgétaire et financière;
  • le greffier municipal et avocat général;
  • deux directeurs municipaux adjoints;
  • le président du Comité de vérification.

Pendant l’étude du rapport du personnel de la Ville, le Comité des finances et du développement économique a demandé à modifier la composition du Comité d’étude du budget pour y faire siéger le vice‑président du Comité de vérification.

Le Comité d’étude du budget était finalement constitué de trois membres du Conseil municipal et de sept employés de la Ville. Conformément au mandat du Comité d’étude du budget (CEB), les présidents des comités permanents peuvent être invités à participer aux activités du CEB, au besoin, sans toutefois être considérés comme des membres officiels de ce comité.

En 2016, le remaniement organisationnel a donné lieu à des modifications dans la composition du Comité d’étude du budget pour ce qui est des membres du personnel qui en font partie. En particulier, les deux anciens postes de directeur municipal adjoint ont été retranchés de la composition de ce comité. Trois membres du Conseil municipal et cinq employés de la Ville faisaient désormais partie du Comité d’étude du budget.

Malgré les modifications apportées à la composition du Comité d’étude du budget depuis qu’il a été mis sur pied, le nombre d’élus n’a jamais dépassé le seuil de 50 % exigé en vertu de la définition du terme « comité » dans la loi.

Outre la composition, l’Ombudsman de l’Ontario a décidé qu’il faut aussi examiner le rôle et la fonction d’un groupe en se demandant si un organisme répond à la définition du terme « comité » de la loi. Dans ses nombreux rapports, l’Ombudsman a adopté la distinction suivante pour savoir si une entité exerce les fonctions d’un comité ou d’un organisme comparable :

« [q]uand des groupes échangent principalement des renseignements ou font progresser des positions dont la municipalité a déjà décidé, sans faire un travail préparatoire au processus décisionnel du Conseil, l’organisme ne constitue pas un comité. En revanche, si les groupes ont le pouvoir de prendre des décisions et de faire des recommandations au Conseil, ils peuvent fonctionner en tant que comités. »[1]

Comme le précise clairement son mandat, le Comité d’étude du budget ne prend pas de décision de principe touchant les programmes de la Ville. Il a plutôt été mis sur pied afin d’exercer une fonction d’examen critique complémentaire du processus existant du personnel dans l’examen critique du budget. En particulier, le Comité d’étude du budget a été chargé d’analyser, de remettre en question et d’entériner les estimations budgétaires des directions générales, établies conformément aux orientations budgétaires du Conseil municipal. On n’a pas délégué, au Comité d’étude du budget, de pouvoirs décisionnels, et ce comité n’adresse pas de recommandations au Comité ni au Conseil municipal.

En examinant la documentation, et en tenant compte des résumés des mesures adoptées et des entrevues avec les membres du Comité d’étude du budget, je n’ai relevé aucun élément de preuve laissant entendre que ce comité s’était éloigné de sa fonction essentielle de remise en question des hypothèses budgétaires et d’examen des estimations budgétaires des directions générales.

Puisque le Comité d’étude du budget ne répond pas aux critères de composition ou de fonction exposés ci‑dessus, il ne constitue donc pas un comité du Conseil au sens de la Loi de 2001 sur les municipalités ni du Règlement de procédure. C’est pourquoi le Comité d’étude du budget n’est soumis ni aux dispositions sur les réunions publiques de la loi ni à ma compétence d’enquêteur sur les réunions.

Quoi qu’il en soit, après avoir examiné les résumés des mesures adoptées du Comité d’étude du budget, j’ai effectivement adressé, au secrétaire de ce comité, des suggestions sur les moyens à prendre pour améliorer la tenue des dossiers du Comité. En particulier, les résumés des mesures adoptées dressent la liste de tous les participants, sans préciser si quelqu’un est membre en bonne et due forme du Comité d’étude du budget. Pour éviter toute ambiguïté, dorénavant, en ce qui a trait à la composition officielle du Comité, j’ai recommandé d’indiquer clairement et distinctement, dans les procès‑verbaux des réunions, les noms des membres du Comité présents, les noms des membres absents ou qui se sont excusés et, dans une liste distincte, toutes les autres personnes présentes, dont les délégués ou les présidents ou vice‑présidents des comités permanents. En réaction aux pratiques exemplaires ainsi suggérées, le secrétaire du Comité d’étude du budget et le greffier municipal et avocat général se sont entendus pour recommander au Comité de se pencher attentivement sur les révisions à apporter à son processus actuel pour l’établissement des procès-verbaux de ses réunions.

Autres motifs d’inquiétude

Tel que précisé ci‑dessus, la demande d’enquête remettait en question les pratiques de tenue des réunions du Comité d’étude du budget, en insistant sur les déclarations faites par un membre du Comité et laissant entendre que de l’information non déclarée avait été échangée avec le Comité et que des réunions non déclarées auraient pu avoir lieu avant que le Conseil se penche sur les budgets de fonctionnement et d’immobilisations de 2018.

Bien que l’analyse initiale de l’information déposée ait permis de confirmer que le Comité d’étude du budget n’était pas un comité assujetti aux dispositions sur les réunions publiques, il y avait toujours des préoccupations quant aux contraventions potentielles à ces dispositions. J’ai cru bon de devoir mener des entrevues avec le personnel compétent de la Ville et des membres du Conseil municipal afin de résoudre les inquiétudes en suspens et j’ai par la suite lancé une enquête en bonne et due forme.

Déclaration publique de M. Allan Hubley, conseiller municipal

Les allégations quant à l’information et aux réunions non déclarées dans la demande étaient essentiellement fondées sur les commentaires de M. Allan Hubley, conseiller municipal, lorsqu’il a été invité à l’émission de Rob Snow (radio CFRA) le 14 décembre 2017 :

« Rob, je siège en fait au Comité d’étude du budget, avec le maire et M. Cloutier, conseiller municipal, ainsi que le directeur municipal. Nous croyons donc savoir que nous avons très bien fait cette année parce que nous nous réunissons chaque mois et que nous suivons les plus et les moins, de sorte que je ne crois pas que quiconque soit absolument certain du résultat réel avant lundi, puisque le directeur municipal a demandé au personnel de la Ville de contrevérifier ce résultat, qu’il ne voulait pas publier tant qu’on n’en serait pas absolument certain. Mais il est certain qu’il y a un mois, nous savions que nous allions inscrire un excédent considérable. »

Dans le cadre de l’enquête, il est devenu évident que les déclarations publiques de M. Hubley, conseiller municipal, ne rendaient pas fidèlement compte des activités du Comité d’étude du budget.

Pendant l’entretien que j’ai eu avec lui, M. Hubley m’a expliqué le contexte et la teneur de ses propos pendant cette entrevue à la radio. Il a d’abord affirmé qu’il avait l’intention de s’exprimer strictement en son nom, et non en celui du Comité d’étude du budget. Il a aussi précisé qu’en déclarant que « nous nous réunissons chaque mois… » et qu’ « il est certain qu’il y a un mois », il parlait en fait de quatre réunions seulement du Comité d’étude du budget et de la date plus précise du 3 novembre 2017, soit la date de la dernière réunion du Comité d’étude du budget. Il a déclaré qu’il n’y avait pas d’autres réunions du Comité d’étude du budget que celles qui ont été déclarées et qu’aucune autre réunion n’avait eu lieu après le 3 novembre 2017. M. Hubley a reconnu que les commentaires exprimés pourraient conduire une personne raisonnable à conclure que plusieurs autres réunions avaient pu avoir lieu avant la dernière réunion du 3 novembre 2017 et qu’une autre réunion avait pu avoir lieu le 14 novembre 2017 ou aux environs de cette date.

Ce conseiller municipal a aussi expliqué que la déclaration selon laquelle « nous savions que nous allions inscrire un excédent considérable » se rapportait uniquement à son jugement personnel et individuel et à ses propres prévisions. Il a confirmé que la question de l’évaluation foncière de la SÉFM n’avait pas été discutée précisément à la réunion du Comité d’étude du budget le 3 novembre 2017. Il a toutefois personnellement fait observer, dans les pièces justificatives fournies par la trésorière de la Ville, que les paiements fédéraux en remplacement des taxes foncières étaient inscrits comme question pour les revenus en suspens. Il a par la suite conclu que si cette question avait été tranchée avant la réunion budgétaire du Conseil le 13 novembre 2017, la Ville aurait en définitive terminé l’exercice financier avec un excédent considérable. Il a aussi confirmé qu’à la dernière réunion du Comité d’étude du budget, il n’était pas d’accord avec des collègues et qu’il avait en fait appris, auprès du bureau du maire, le chiffre précis de l’excédent un jour ou deux avant la réunion du Conseil le mercredi 13 décembre 2017.

D’après mes entrevues, je crois savoir que la trésorière a confié au Comité d’étude du budget, le 3 novembre 2017, que le personnel de la Ville prévoyait effectivement un léger déficit pour 2017 et que quelques questions en suspens pourraient compenser le déficit ou donner lieu à un léger excédent.

L’explication fournie par M. Hubley, conseiller municipal, à propos du nombre de réunions tenues cadre avec les éléments de preuve réunis dans la documentation du Comité d’étude du budget et dans les entrevues.

Par conséquent, j’accepte les explications et les éclaircissements de M. Hubley, conseiller municipal, dans les déclarations qu’il a faites à l’occasion de l’émission de radio de Rob Snow et je ne relève aucun élément de preuve étayant l’allégation selon laquelle le Comité d’étude du budget aurait tenu des réunions non déclarées et aurait eu accès, avant la réunion du Conseil municipal le 13 décembre 2017, à de l’information non déclarée en ce qui concerne le déficit ou l’excédent de 2017.

Autres réunions potentielles

Les entrevues menées auprès des plaignants et d’autres membres du Conseil municipal ont révélé des préoccupations à propos d’autres réunions informelles à huis clos qui auraient pu avoir lieu avant les délibérations budgétaires du Conseil le 13 décembre 2017, ce qui aurait pu contrevenir à la loi.

Conformément au résumé du contexte, deux motions ont été déposées au Conseil le 13 décembre 2017, et toutes deux ont été préparées et débattues avec des membres du Conseil municipal avant la réunion. En ce qui concerne la première motion, huit conseillers municipaux ont confirmé publiquement qu’ils avaient l’intention d’appuyer la motion lorsqu’elle a été annoncée et diffusée sur Twitter, six jours avant la réunion du Conseil. La deuxième motion, présentée par le maire aussitôt après le compte rendu de la trésorière à la réunion du Conseil, paraissait réunir les voix nécessaires avant le début de la réunion. Je crois savoir que cette spéculation a été renforcée par des déclarations personnelles et publiques dans la journée ou les deux journées qui ont suivi la réunion du Conseil. Dans un cas comme dans l’autre, on a exprimé des préoccupations selon lesquelles des réunions informelles de membres du Conseil auraient pu avoir lieu.

Jusqu’à une époque récente, la loi définissait simplement une « réunion » comme suit : toute « réunion ordinaire, extraordinaire ou autre d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre ». Cette définition, décrite par l’Ombudsman de l’Ontario comme « non instructive et circulaire »[2], n’apporte pas énormément de précisions pour se pencher sur d’autres types de réunions qui pourraient contrevenir aux dispositions sur les réunions publiques.

À titre d’enquêteur sur les réunions pour la Ville d’Ottawa, je suis appelé, à intervalles réguliers, à donner des directives sur les modalités selon lesquelles les dispositions relatives aux réunions publiques pourraient s’appliquer dans différentes circonstances. D’après les positions adoptées par mes collègues provinciaux, dont l’Ombudsman de l’Ontario, voici les critères auxquels je m’en remets pour savoir si les dispositions sur les réunions publiques s’appliquent ou non :

  1. La réunion permet‑elle d’atteindre un quorum de membres du Conseil municipal ou d’un comité du Conseil?
  2. Dans ce cas, la discussion ou l’objectif de la réunion permet‑elle de faire avancer considérablement les affaires du Conseil?
  3. Les exceptions évoquées à l’article 239 de la loi s’appliquent‑elle?

Cette définition pratique s’apparente beaucoup à une nouvelle définition du terme « réunion » intégrée officiellement dans la Loi de 2001 sur les municipalités dans le cadre des changements adoptés dans le projet de loi 68 (Loi de 2017 sur la modernisation de la législation municipale ontarienne).

Depuis le 1er janvier 2018, l’article 238 de la loi définit désormais le terme « réunion » comme suit (les mots soulignés en caractères gras l’ont été par l’auteur) :

« Réunion ordinaire, extraordinaire ou autre d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre, au cours de laquelle, à la fois :
a) le quorum est atteint;
b) les membres discutent ou traitent autrement d’une question d’une manière qui fait avancer de façon importante les travaux ou la prise de décision du conseil ou du comité.

Dans le cadre de mes entrevues avec des membres du Conseil et des employés de la Ville, je n’ai pas relevé de preuve confirmant qu’il y avait eu des réunions formelles ou informelles non déclarées entre des membres du Conseil avant les délibérations budgétaires du Conseil le 13 décembre 2017, soit par le groupe de conseillers qui appuie la motion de M. Leiper, qui a été retirée, soit par le groupe de conseillers qui appuie la motion du maire, qui a été adoptée, et qui répondraient au critère évoqué ci‑dessus.

Je souhaite profiter de l’occasion pour confirmer que les dispositions sur les réunions publiques n’empêchent pas les membres du Conseil municipal de tenir des discussions, de se réunir informellement ou de faire appuyer une motion ou une initiative en particulier. Il s’agit du déroulement naturel de la vie politique municipale. Quoi qu’il en soit, nous invitons les membres du Conseil à être attentifs et à éviter que les réunions informelles puissent faire avancer considérablement les affaires ou les décisions du Conseil hors du domaine public, en particulier si on atteint par inadvertance le quorum du Conseil ou d’un comité du Conseil.

Échange d’information

Enfin, la question de l’échange de l’information pendant le processus d’élaboration du budget a été portée à mon attention dans le cadre des entrevues tenues avec plusieurs membres du Conseil. Je tiens à préciser aux personnes interviewées et je note, pour les besoins du présent rapport, que les modalités de publication de l’information issue du Comité d’étude du budget ou du processus budgétaire en général ou les cas dans lesquels cette information est publiée par le personnel de la Ville ou par le maire relèvent de l’application des politiques et ne sont pas de mon ressort en ma qualité d’enquêteur sur les réunions. Il appartient entièrement au Conseil de prendre les décisions en ce qui concerne l’information à porter à l’attention de l’ensemble des membres du Conseil, ainsi que les modalités de diffusion de l’information et les cas dans lesquels cette information est diffusée.

Constatations et conclusions

En plus de remettre en question les pratiques adoptées dans le déroulement des réunions du Comité d’étude du budget (CEB), la demande d’enquête a jeté le doute sur les déclarations publiques d’un membre du CEB, qui a laissé entendre que l’on avait transmis au CEB de l’information non déclarée et que des réunions non déclarées ont pu avoir lieu avant que le Conseil municipal se penche sur les budgets de fonctionnement et d’immobilisations de 2018. Comme je l’indique dans mon analyse ci‑dessus, on a porté à mon attention, dans le cadre de l’enquête, d’autres déclarations faites à propos de réunions informelles qui ont pu avoir lieu en contravention des dispositions sur la tenue des réunions publiques.

Selon ma conclusion, le CEB ne répond pas à la définition du terme « comité » au sens de la Loi de 2001 sur les municipalités ni du Règlement de procédure de la Ville. C’est pourquoi le Comité d’étude du budget n’est pas soumis aux dispositions relatives à la tenue des réunions publiques ni à ma compétence d’enquêteur sur les réunions de la Ville.

Comme l’indique le rapport, la question de l’intervention des présidents des comités permanents dans les activités du CEB a été portée à mon attention pour étude. Selon ma conclusion, l’intervention des présidents des comités permanents dans l’étude, par le CEB, des projets de budget et la question de savoir s’ils sont intervenus ou non relèvent de l’application des politiques et ne sont donc pas de mon ressort.

Je conclus en outre qu’il n’y a aucun élément de preuve justifiant les déclarations selon lesquelles des membres du Conseil municipal auraient participé, avant que le Conseil tienne ses délibérations sur le budget le 13 décembre 2017, à des réunions non déclarées, formelles ou informelles, qui se seraient déroulées en contravention des dispositions relatives aux réunions publiques.

Enfin, on m’a demandé de me pencher et de rendre une décision sur la responsabilité du personnel de la Ville et du maire dans les échanges d’information qui se déroulent pendant le processus budgétaire. Selon ma conclusion, la diffusion de l’information budgétaire est également une question qui relève de l’application des politiques, sur laquelle doit se pencher le Conseil, et qui n’est pas de mon ressort.

Je n’ai aucune recommandation à adresser au Conseil à cet égard.

Rapport

Bien que mon enquête ne m’ait pas permis de relever de contravention aux règles sur les réunions publiques édictées dans la Loi de 2001 sur les municipalités, la question a été largement débattue publiquement et la demande d’enquête a été rendue publique par l’un des plaignants.

Je crois que dans l’intérêt public, je dois déposer le présent rapport auprès du Conseil municipal et donner des indications à propos de l’évolution des règles sur les réunions publiques, en plus d’apporter des précisions sur mes pouvoirs à titre d’enquêteur sur les réunions.

Le Conseil municipal n’a pas à donner suite au présent rapport.

Je vous prie d’agréer mes salutations distinguées.
Robert Marleau, C.M.
Enquêteur sur les réunions

 

[1] Ombudsman de l’Ontario, Enquête visant à déterminer si le Comité des loisirs de la Ville de Kirkland Lake a violé les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi sur les municipalités (novembre 2017), 21, en ligne : < https://www.ombudsman.on.ca/ressources/rapports-et-resumes-des-cas/reunions-municipales/2017/ville-de-kirkland-lake >

[2] Ombudsman de l’Ontario, Présentation au Comité permanent de la politique sociale – projet de loi 68, Loi de 2017 sur la modernisation de la législation municipale ontarienne, 6, en ligne < https://www.ombudsman.on.ca/Files/sitemedia/Documents/Resources/Ombudsman-Bill68-EN-accessible.pdf