Rapports de l'enquêteur pour les réunions

Toute personne qui souhaite valider la pertinence d’une réunion à huis clos ou d’une réunion tenue en partie à huis clos n’a qu’à remplir et à soumettre un formulaire de demande d'enquête. L'enquêteur pour les réunions décidera si la tenue d’une enquête est nécessaire et si tel est le cas, il mènera une enquête et présentera ses constatations et ses recommandations lors d’une réunion du Conseil municipal ou d’un conseil local ouverte au public.

Rapports

• Comité d’étude du budget (April 2018)
• La réunion à huis clos du Comité de vérification de la conformité pour les élections tenue le 18 avril 2011
• La réunion à huis clos du comité du transport en commun du 21 avril 2010 et la réunion du conseil du 26 mai 2010 : comptes généraux – radiations pour 2009
• La réunion à huis clos du 31 août 2009 du comité des services organisationnels et du développement économique et la réunion du 9 septembre 2009 du conseil
• La réunion à huis clos du Conseil municipal d’Ottawa tenue le 24 juin 2009
• Les réunions à huis clos du Conseil municipal d'Ottawa tenues les 11 et 25 mars 2009
• La réunion à huis clos du Conseil municipal d’Ottawa tenue le 28 janvier 2009
• Les réunions à huis clos du Conseil municipal d'Ottawa du 19 décembre 2008, 6 janvier 2009 et 14 et 15 janvier 2009

Les requêtes

Le 9 avril 2009, on a reçu les deux formules de demande suivantes :

La demande 10-09 contient une plainte alléguant que le Conseil a présenté une motion visant un huis clos pendant sa séance ordinaire du 11 mars 2009 pour la tenue de discussions portant sur l’application des règles travail-repos aux chauffeurs d’autobus alors qu’il n’y a aucune instance stipulant que ce sujet doit être abordé à huis clos.

La demande 11-09 contient deux plaintes relatives à la tenue d’une réunion spéciale du Conseil le 25 mars 2009. La première porte sur le fait que la motion visant un huis clos ne précise pas les sujets qui y seront abordés. La deuxième vise l’absence de compte rendu à l’occasion d’une séance publique du Conseil de sa réunion à huis clos et des questions abordées.

Les règlements

Les mêmes exigences législatives s’appliquent aux deux demandes susmentionnées. Il s’agit des règlements régissant les points suivants :

1. Les questions qui peuvent être examinées à huis clos
2. La motion visant un huis clos
3. Le compte rendu des délibérations

1. Les questions qui peuvent être examinées à huis clos

On a intégré l’article 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités au Règlement de procédure. Celui-ci stipule ainsi que, sauf disposition contraire du même article, les réunions sont ouvertes au public.

Exceptions

(2) Une réunion ou une partie de celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des questions suivantes doit y être étudiée :

a) la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;
b) des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;
c) l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;
d) les relations de travail ou les négociations avec les employés;
e) les litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;
f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;
g) une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi. 2001, chap. 25, par. 239(2).

2. La motion visant un huis clos

La règle régissant la procédure à suivre pour passer à huis clos est précisée au paragraphe 13(3) du Règlement de procédure. Ce paragraphe rend plus rigoureuse la prescription de la législation provinciale en exigeant que la motion qui doit être adoptée avant de passer au huis clos précise la question prise en délibération. Le paragraphe 13(3) se lit comme suit :

13(3) une motion en vue de lever la séance ou une partie de la séance précise :

a) le fait que la réunion doit se tenir à huis clos;
b) la nature générale de la question devant y être étudiée à huis clos, en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos.

3. Le compte rendu des délibérations

La dernière disposition de la Loi qui soit pertinente pour savoir si la Ville a ou non respecté la procédure prescrite relativement à la tenue de cette réunion à huis clos se trouve au paragraphe 239(7) de la Loi, qui a trait au compte rendu des délibérations d’une session tenue à huis clos. Il y est stipulé que :

(7) La municipalité ou le conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre consigne, sans remarques, les résolutions, décisions et autres délibérations d’une réunion de l’entité, qu’elle se tienne à huis clos ou non. 2006, chap. 32, annexe A, par. 103(3).

Conformité aux règlements

1. Les règlements applicables aux questions qui peuvent être examinées à huis clos

a) La réunion du 11 mars

Le procès-verbal de la séance à huis clos du 11 mars montre que le Conseil a discuté de trois sujets. Deux de ceux-ci ne font pas l’objet de plaintes : le remaniement organisationnel et une séance d’information du greffier et du chef du contentieux sur le litige dans le dossier du train léger sur rail. La troisième question débattue et faisant l’objet de cette demande d’enquête a trait à l’application des règles travail-repos à OC Transpo.

La correspondance avec le greffier adjoint et le procès-verbal de cette réunion montrent que le Conseil a, dans le cadre de celle-ci, reçu de l’information du greffier, du chef du contentieux et du directeur général d’OC Transpo sur une réunion qui avait eu lieu la veille entre la Ville et le syndicat des travailleurs du transport en commun sur la question des horaires de travail. Le Conseil a été avisé que l’employeur avait informé le syndicat qu’il interdisait aux employés du transport en commun de réserver un double horaire, les raisons sous-jacentes à cette décision et ses ramifications juridiques possibles.

Puisque la question des horaires a été un écueil majeur dans les longues négociations entre la Ville et le syndicat et qu’elle fait actuellement l’objet d’un processus contraignant d’arbitrage, je peux assurément affirmer que l’alinéa 239(2)d) de la Loi de 2001 sur les municipalités s’applique tout à fait aux délibérations susmentionnées, puisqu’elles portaient sur « les relations de travail ou les négociations avec les employés ». Je suis aussi d’avis que ce qui a transpiré des délibérations à la réunion entre OC Transpo et le syndicat, et toutes les ramifications juridiques qui en découlent, sont à juste titre assujetties au secret professionnel en vertu de l’alinéa 239(2)f).

Bref, le Conseil avait tout à fait le droit de discuter de l’application des règles travail-repos à OC Transpo dans le cadre de cette réunion à huis clos.

b) La réunion du 25 mars

Le procès-verbal de la séance à huis clos du 25 mars montre qu’on a tenu une telle séance pour discuter d’un seul sujet, soit le rapport du directeur municipal sur le remaniement organisationnel, qui était d’ailleurs la raison de la convocation de la réunion spéciale et dont les discussions avaient été ajournées à la réunion du 11 mars. Le rapport du directeur municipal, intitulé L’excellence du service aujourd’hui, pour construire la ville durable et trépidante de demain. Orienter l’organisation vers le renouveau Phase 3, comprend le résumé de l’état des deux premières phases du processus de remaniement approuvées en octobre et novembre 2008, de même qu’un aperçu des mesures prises pour mettre en œuvre la troisième phase. Environ la moitié du matériel utilisé dans l’exposé est tiré de la section « New Structure ». Cette section décrit les changements clés dans le rôle de chacun des services municipaux et comprend des organigrammes illustrant les postes et, dans bien des cas, le nom des employés occupant les postes clés au sein des services remaniés. Dans nombre des cas, les personnes identifiées occupent un poste intérimaire. Dans d’autres cas, on précise que le processus de recrutement est en cours. Cet exposé a aussi été présenté en entier dans le cadre d’une séance publique, sans mention de la section « New Structure ».

À la lecture de la motion visant un huis clos (telle qu’établie ci-dessous), de même que des diapositives de l’exposé du directeur municipal, la raison expliquant la tenue d’une séance à huis clos pour débattre de la question du remaniement organisationnel n’est pas évidente. Elle est encore plus nébuleuse quand on constate qu’on avait effacé les organigrammes de la dernière page du diaporama utilisé à huis clos et en séance publique, pour ensuite les mettre en ligne deux jours plus tard. Si les organigrammes décrivant tous les postes de cadre et fournissant le nom des employés qui les occupent pouvaient être rendus publics le 27 mars, on peut se demander pourquoi il n’était pas possible de discuter de ces organigrammes dans le cadre de la séance publique de la réunion du Conseil du 25 mars. Si ces renseignements pouvaient être divulgués à la population, pourquoi avoir demandé une séance à huis clos?

La réponse à cette question se trouve en partie dans le procès-verbal de la séance à huis clos, qui précise ceci : « Council was briefed on the new structure and specific staff changes, including changes to the employment conditions for identifiable individuals » [le Conseil a été informé de la nouvelle structure et des changements précis en matière de dotation, y compris des changements relatifs aux conditions d’emploi pour des personnes identifiables]. Quand on allie cette déclaration à celle de la motion pour passer à huis clos, ce qui permet de comprendre que l’une des raisons pour une telle motion était d’obtenir des conseils juridiques du greffier et du chef du contentieux, il est facile d’imaginer que le directeur municipal ait voulu retarder la publication du nom des employés touchés par le remaniement organisationnel jusqu’à ce que les membres du Conseil aient eu l’occasion d’étudier tout avis du chef du contentieux relativement à toute responsabilité civile découlant de changements unilatéraux dans les conditions d’emploi. Les commentaires du chef du contentieux en matière de responsabilité potentielle pouvaient sans contredit inciter certains membres du Conseil à demander au directeur municipal de retarder la publication des nominations ou renvois jusqu’à l’obtention d’une entente avec les employés relativement à leur emploi dans un rôle différent. Nous ne connaissons pas la nature des conseils reçus par le Conseil ni l’incidence de ceux-ci sur toute directive ensuite donnée au directeur municipal. Nous savons toutefois que la responsabilité légale de la Ville est une préoccupation légitime par rapport à la modification unilatérale des conditions d’emploi, et qu’il est raisonnable de s’attendre à ce que les membres du Conseil souhaitent étudier la question avant de donner leurs directives au directeur municipal et de faire connaître l’assignation des personnes concernées.

Ainsi, si l’on tient compte de la nature des discussions que le directeur municipal peut avoir raisonnablement anticipées, je suis d’avis que la question débattue à la réunion correspond à l’exception établie à l’alinéa 239(2)d) de la Loi de 2001 sur les municipalités, puisqu’elle portait sur « les relations de travail ou les négociations avec les employés ». Elle n’avait donc pas à être publique. L’exposé donné à huis clos et toute discussion en découlant sont eux aussi justifiés, puisqu’on peut les considérer comme des communications nécessaires à l’obtention de conseils juridiques du greffier et du chef du contentieux.

2. La motion visant un huis clos

Le Conseil a adopté des motions pour tenir une séance à huis clos au cours des deux réunions publiques précédant les deux séances à huis clos sous enquête. Il faut maintenant établir si ces motions étaient assez précises pour répondre aux exigences du Règlement de procédure de la Ville.

a) La réunion du 11 mars

La motion pour tenir la séance à huis clos à l’occasion de la réunion du Conseil du 11 mars a été formulée comme suit :

IL EST DONC RÉSOLU que le Règlement de procédure soit suspendu afin de permettre au Conseil d’obtenir une séance d’information du greffier et du chef du contentieux sur :

a) l’application des règles travail-repos;
b) des questions liées à la Phase 3 du remaniement organisationnel.

ET IL EST DONC AUSSI RÉSOLU que le Conseil tienne une séance à huis clos en vertu des alinéas 13(1)d) et f) du Règlement de procédure 2006-462, qui établissent respectivement comme exceptions les relations de travail ou les négociations avec les employés et les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin, dans le contexte des questions susmentionnées.

Pour ce qui est de l’application des règles travail-repos, sujet de la présente demande d’enquête, on constate, sans tenir compte de la formulation maladroite, qu’on souhaite bien aborder les règles travail-repos, et plus particulièrement leur application. C’est exactement ce dont il était question : comment appliquer les nouvelles règles proposées et quand les faire entrer en vigueur. Bien que la motion ne précise pas explicitement qu’il s’agit des règles travail-repos applicables aux travailleurs d’OC Transpo, je suis convaincu que c’était clair quand on tient compte du fait que l’horaire de travail était au cœur de la longue interruption de travail à OC Transpo.

La motion est aussi assez claire sur le fait qu’on se base sur les exceptions à la tenue obligatoire de réunions publiques exigée par la Loi touchant les relations de travail ou les négociations avec les employés et les conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat pour justifier les délibérations à huis clos.

Pour toutes ces raisons, je suis d’avis que la motion respecte les exigences du Règlement de procédure en l’espèce.

b) La réunion du 25 mars

La motion pour tenir une séance à huis clos le 25 mars se lit comme suit :

IL EST DONC RÉSOLU que le Conseil tienne une séance à huis clos en vertu des alinéas 13(1)b), d) et f) du Règlement de procédure 2006-462, qui établissent respectivement comme exceptions des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local; les relations de travail ou les négociations avec les employés; et les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin, dans le contexte du remaniement organisationnel.

Ici encore, malgré une formulation peu habile, tous les éléments nécessaires sont là. Si on lit la motion jusqu’à la fin, on constate que le sujet des délibérations (soit le remaniement organisationnel) est précisé et, bien qu’il n’y ait pas de question particulière énoncée pour ce sujet, il est difficile de voir comment on aurait pu établir une question à l’avance, le Conseil n’ayant pas à trancher sur une question en particulier, mais plutôt à étudier le plan global soumis.

Compte tenu du fait que le plan a été déposé en entier, je suis d’avis que la motion est aussi proche que possible de l’esprit du Règlement de procédure, et donc qu’elle y est conforme.

3. Le compte rendu des délibérations

A-t-on consigné « les résolutions, décisions et autres délibérations » sans note ni remarques, comme le stipule le paragraphe 239(7) de la Loi de 2001 sur les municipalités, cité précédemment?

a) La réunion du 11 mars

J’ai lu attentivement le procès-verbal de cette réunion à huis clos et j’en ai convenu qu’il y a un compte rendu des personnes présentes et de la question sur laquelle le Conseil a reçu des renseignements, et qu’on précise qu’une discussion s’en est suivie. On précise en outre que les directives données au personnel constituent la seule mesure adoptée. L’heure exacte de début et de fin de la séance à huis clos est aussi inscrite dans les deux procès-verbaux, soit celui de la séance à huis clos et de la réunion publique. Ainsi, je suis d’avis que le procès-verbal respecte tout à fait les exigences du paragraphe 239(7) de la Loi.

b) La réunion du 25 mars

Il en est de même pour la réunion à huis clos du 25 mars. L’heure exacte de début et de fin de la séance à huis clos est aussi inscrite dans les deux procès-verbaux, soit celui de la séance à huis clos et de la réunion publique; de plus, ils ne se bornent pas à mentionner la présentation PowerPoint sur le remaniement organisationnel, mais précisent aussi qu’une copie de la présentation a été remise au greffier. Les directives données au personnel sont précisées, de même qu’une motion rejetée visant le personnel et une autre pour reprendre la réunion publique. Ici encore, il ne fait aucun doute que le procès-verbal est tout à fait conforme à la lettre et à l’esprit de la législation pertinente.

Motion en vue de faire rapport

Les motions à la fin des deux réunions à huis clos étaient formulées de la même façon :

Je propose que le Conseil close la séance à huis clos et reprenne la réunion publique.

En reprenant la réunion publique, le Conseil s’est immédiatement intéressé aux nouveaux points à l’ordre du jour sans faire référence à ce qui avait été abordé durant la séance à huis clos.

Bien que les modifications apportées il y a peu de temps à la Loi de 2001 sur les municipalités afin de renforcer les dispositions relatives à l’ouverture des administrations locales ne précisent pas de procédure pour faire rapport des réunions, les enquêteurs pour les réunions à huis clos de partout en Ontario, y compris l’ombudsman de l’Ontario, recommandent à l’unanimité l’adoption d’une procédure dans laquelle le président de la réunion à huis clos fait rapport à la réunion publique de la tenue d’une telle réunion, du nombre de questions abordées et de leur nature, et des décisions afférentes.

J’ai en outre recommandé une telle procédure dans mon premier rapport au Conseil, daté du 25 février 2009 :

Il est recommandé que le Conseil conclue chaque séance à huis clos par une motion en vue de faire rapport, que le président fasse rapport en séance publique du fait que le Conseil s’est réuni à huis clos, des sujets examinés et du fait qu’aucun vote n’a été pris pour d’autre fin que de donner des directives au personnel ou de traiter de questions de procédure.

Il est recommandé en outre que le rapport du président soit consigné dans le procès-verbal de la réunion publique.

Peu de temps après, l’ombudsman de l’Ontario a fait une recommandation semblable dans son rapport au Canton de Baldwin, le 23 mars 2009. Voici ses remarques à cet effet :

Faire rapport en réunion publique – En plus de ne pas produire un procès-verbal fidèle à ce qui s’est produit en séance à huis clos le 14 juillet 2008, le Conseil n’a pas fait rapport de celle-ci à la reprise de la réunion publique. Le Conseil devrait toujours avoir pour pratique de faire rapport, au moins de façon générale, des sujets débattus en séance à huis clos, y compris en faisant référence aux résolutions, décisions, directives données au personnel et autres délibérations, le cas échéant. Cela contribuerait grandement à renforcer la confiance de la population en la transparence de la gouvernance à Baldwin.

Les enquêteurs des réunions à huis clos ont fait des recommandations semblables dans leurs rapports au Canton d’East Luther Grand Valley, de la Ville de Cambridge et du Canton de Wainfleet.

Bien que ceux qui conseillent le Conseil puissent en toute bonne foi avoir l’impression que faire rapport après une séance à huis clos est quelque peu redondant en raison de la nature explicite de la motion que le Conseil doit adopter avant de passer à huis clos, je ne suis pas de cet avis et j’incite à nouveau le Conseil à adopter la pratique exemplaire précisée ci-dessus.

L’adoption d’une telle pratique ajouterait un niveau de transparence et d’ouverture aux délibérations du Conseil et, selon moi, permettrait de réduire le nombre de demandes d’enquête.

On aurait pu, par exemple, faire un compte rendu à la réunion publique du Conseil le 11 mars 2009 en précisant qu’une séance à huis clos avait eu lieu pour étudier la façon dont les règles travail-repos pour les travailleurs d’OC Transpo seraient mises en œuvre et l’incidence de leur application sur les relations de travail. Si un tel compte rendu avait été fait, il est fort probable que la demande 10-09 n’aurait pas été déposée.

De même, on aurait pu donner un compte rendu à la réunion publique du Conseil après la séance à huis clos du 25 mars 2009 en précisant que le Conseil avait tenu une telle séance pour obtenir des renseignements sur la nouvelle structure et des changements précis en matière de personnel, y compris les changements aux conditions d’emploi pour des personnes identifiables qui découleraient de la mise en œuvre du rapport du directeur municipal sur le remaniement organisationnel.

De tels rapports devraient également préciser la nature générale des mesures adoptées par le Conseil durant la séance à huis clos.

Conclusions

Pour les raisons établies ci-dessus, je suis d’avis que la Ville s’est conformée à toutes les exigences législatives applicables aux réunions à huis clos dans le cadre des réunions des 11 et 25 mars 2009.

Recommandations

Il est recommandé que le Conseil termine chacune de ses réunions à huis clos par une motion en vue de faire rapport, que le rapport du président en réunion publique précise que le Conseil a tenu une séance à huis clos, de même que les questions abordées et l’absence de vote autre que celui de donner des directives au personnel ou de régler des questions de procédure.

Il est recommandé en outre que le rapport du président soit inscrit dans le procès-verbal de la réunion publique.

Rapport public

Pour les besoins de cette enquête, j’ai reçu l’entière coopération et le soutien des membres du personnel municipal, et je tiens à remercier chacun d’entre eux de leur aide.

Ce rapport est présenté au Conseil municipal d’Ottawa et doit être mis à la disposition du public.

Douglas R. Wallace
Enquêteur chargé d’examiner les réunions à huis clos
Le 12 mai 2009

La requête

Une formule de demande, reçue le 9 février 2009, contenait une plainte alléguant que le Conseil municipal, ayant convoqué une réunion spéciale le 28 janvier 2009 pour discuter de la grève en cours à OC Transpo, avait présenté une motion de huis clos pour la tenue de discussions portant sur des questions confidentielles liées à la grève. Au cours de la portion à huis clos de la réunion, des questions ont été soulevées quant au fait que le directeur municipal, à la suggestion du maire, avait embauché un consultant pour aider aux communications dans le cadre de la grève. Ces questions ont été soulevées à la suite d’un reportage paru dans un journal le matin même, alléguant que le consultant embauché par le directeur municipal était un témoin important dans un procès impliquant le maire, qui s’ouvrirait bientôt.

Le demandeur affirmait ne pas être au courant d’une disposition de la Loi sur les municipalités permettant aux discussions sur ce sujet de se tenir à huis clos.

Les règlements

L’enquête a porté sur le respect par la Ville de trois règlements concernant la tenue de débats à huis clos. Ces règlements ont trait :

1. à la question en cause;
2. à la résolution visant un huis clos;
3. au compte rendu des délibérations.

1. La question en cause

Le paragraphe 239(2) de la Loi sur les municipalités dresse la liste des points pouvant faire l’objet d’un huis clos en tant qu’exceptions à la règle générale voulant que les réunions de conseil municipal soient publiques. Ce paragraphe se présente comme suit :

Exceptions

(2) Une réunion ou une partie de celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des questions suivantes doit y être étudiée :

a) la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;

b) des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;

c) l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;

d) les relations de travail ou les négociations avec les employés;

e) les litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;

f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;

g) une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi. 2001, chap. 25, par. 239 (2).

Ces dispositions ont été intégrées textuellement à l’article 13 du Règlement de procédure de la Ville.

2. La résolution visant un huis clos

Le paragraphe 239 de la Loi mentionne également une règle obligatoire devant être respectée par un conseil municipal pour qu’une réunion soit tenue à huis clos. Le paragraphe (4) de cet article stipule que :

(4) Avant de tenir une réunion ou une partie de réunion à huis clos, une municipalité ou un conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre indique ce qui suit par voie de résolution :

a) le fait que la réunion doit se tenir à huis clos et la nature générale de la question devant y être étudiée;

b) dans le cas d’une réunion visée au paragraphe (3.1), le fait que la réunion doit se tenir à huis clos, la nature générale de la question devant y être étudiée et le fait qu’elle se tiendra à huis clos en vertu de ce paragraphe. 2001, chap. 25, par. 239 (4); 2006, chap. 32, annexe A, par. 103 (2).

La Ville a également intégré cette prescription à l'article 13 de son Règlement de procédure et l'a en quelque sorte rendue plus rigoureuse en ajoutant les mots « en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos » à l’alinéa 239(4)b) mentionné plus haut. Avec cet ajout, la prescription du Règlement de procédure concernant la présentation d'un avis en vue de lever la séance se lit maintenant comme suit :

(3) une motion en vue de lever la séance ou une partie de la séance précise :

a) le fait que la réunion doit se tenir à huis clos;

b) la nature générale de la question devant y être étudiée à huis clos, en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos [accentuation accrue].

3. Le compte rendu des délibérations

La dernière disposition de la Loi qui soit pertinente pour savoir si la Ville a ou non respecté la procédure prescrite relativement à la tenue de cette réunion à huis clos se trouve au paragraphe 239(7) de la Loi, qui a trait au compte rendu des délibérations d’une session tenue à huis clos. Il y est stipulé que :

(7) La municipalité ou le conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre consigne, sans remarques, les résolutions, décisions et autres délibérations d’une réunion de l’entité, qu’elle se tienne à huis clos ou non. 2006, chap. 32, annexe A, par. 103 (3).

Le Conseil municipal a-t-il respecté les règlements dans ce cas?

1. Le respect du règlement concernant la question en cause

Les entrevues auprès du directeur municipal, du greffier municipal, de l’avocat de la Ville, du sous-greffier de la Ville et des conseillers les plus directement visés, ont confirmé que la question relative au recours, par le directeur municipal, des services d'une société spécialisée en relations publiques pour faciliter les communications dans le cadre de la grève en cours à OC Transpo avait été soulevée durant la réunion à huis clos du Conseil, tel que mentionné dans la demande. La question soulevée remettait en question l’esprit de jugement du directeur municipal dans l'exercice de ses fonctions. L’explication donnée par le directeur municipal corroborait qu’il savait son jugement remis en question.

La première chose à remarquer au moment de déterminer si cette question entre bien dans les termes d'une des exemptions mentionnées dans la prescription voulant que tous les discussions sur la question soient publiques est que l'ensemble des lois applicables en Ontario, contrairement à celui de la grande majorité des compétences canadiennes et américaines, ne comporte aucune exclusion particulière pour les « questions personnelles », les « questions relatives à l’embauche, au renvoi, à la promotion, à la rétrogradation ou aux évaluations du rendement » des employés, non plus que pour les « relations avec les employés ». Au lieu de quoi, les exemptions applicables sont rédigées de sorte qu’elles indiquent que seules certaines questions portant sur les employés peuvent faire l’objet de discussions à huis clos. Il en résulte que, par exemple, l’exemption ayant trait à d) les relations de travail ou les négociations avec les employés » la limite aux cas de discussions relatives aux conditions d'emploi visant tous les employés ou, pour le moins, tous les employés d'une catégorie donnée. De même, l'exemption de l'alinéa b) ayant trait aux « des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local » restreint les discussions sur les questions relatives aux employés à celles dans lesquelles les « renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée » ne seront pas divulgués.

Bien que l’expression « renseignements privés » ne soit pas définie dans cette loi, nous pouvons présumer qu'elle revêt la même signification que « renseignements personnels », utilisée et définie comme suit dans la Loi sur l'accès à l'information municipale et la protection de la vie privée :
« renseignements personnels » Renseignements consignés ayant trait à un particulier qui peut être identifié. S’entend notamment :

a) des renseignements concernant la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’état matrimonial ou familial de celui-ci;

b) des renseignements concernant l’éducation, les antécédents médicaux, psychiatriques, psychologiques, criminels ou professionnels de ce particulier ou des renseignements reliés à sa participation à une opération financière;

c) d’un numéro d’identification, d’un symbole ou d’un autre signe individuel qui lui est attribué;

d) de l’adresse, du numéro de téléphone, des empreintes digitales ou du groupe sanguin de ce particulier;

e) de ses opinions ou de ses points de vue personnels, sauf s’ils se rapportent à un autre particulier;

f) de la correspondance ayant explicitement ou implicitement un caractère personnel et confidentiel, adressée par le particulier à une institution, de même que des réponses à cette correspondance originale susceptibles d’en révéler le contenu;

g) des opinions et des points de vue d’une autre personne au sujet de ce particulier;

h) du nom du particulier, s’il figure parmi d’autres renseignements personnels qui le concernent, ou si sa divulgation risque de révéler d’autres renseignements personnels au sujet du particulier.

À mon avis, il serait juste d'affirmer que les discussions tenues à huis clos le 28 janvier 2009 concernant le recours du directeur municipal aux services d’un consultant en relations publiques portaient presque exclusivement sur « ses opinions ou ses points de vue personnels, sauf s’ils se rapportent à un autre particulier » et « des opinions et des points de vue d’une autre personne au sujet de ce particulier ».

Conclusion

Si cette définition est appliquée aux faits liés à ce cas, je conclus sans hésitation que le Conseil municipal pouvait, à sa discrétion, débattre de cette question à huis clos.

Bien que, de mon point de vue, le Conseil avait le droit de débattre de cette question à huis clos, deux points sont à noter concernant les questions d'ordre personnel susceptibles d'être soulevées à un moment ultérieur :

1. toutes les questions d’ordre personnel n'entrent pas d’emblée dans l’exemption mentionnée au paragraphe 293(2) de la Loi;
2. le fait qu’il soit possible d’aborder une question particulière d’ordre personnel de façon sûre puisqu'elle entre dans les termes des exemptions énoncées dans le paragraphe 293(2), qui permet d’en discuter durant une réunion à huis clos, ne signifie pas pour autant qu'une réunion à huis clos soit prévue de façon systématique pour en discuter. Le Conseil peut, à sa discrétion, discuter des questions énoncées dans le paragraphe 239(2) dans le cadre de réunions publiques ou à huis clos, et ne doit opter pour le huis clos qu’après avoir soupesé le droit du public de voir en action ses représentants élus de façon démocratique par rapport au droit de chaque personne à la vie privée .

2. Le respect du règlement concernant la motion de résolution à huis clos

Un examen du compte rendu de la réunion 58 du Conseil municipal, tenue le 28 janvier, montre la présentation et l’adoption des motions suivantes durant la réunion publique, avant la résolution du Conseil, à huis clos :

PAR CONSÉQUENT, IL EST RÉSOLU QUE le Règlement de procédure soit suspendu afin de permettre au greffier et avocat de la Ville de tenir une séance d'information sur des questions relatives à la négociation collective pour OC Transpo;

PAR CONSÉQUENT, IL EST RÉSOLU QUE le Conseil adopte une résolution à huis clos, en vertu des alinéas 13(1)b) des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés; d) les relations de travail ou les négociations avec les employés; f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, concernant les questions liées à la négociation collective pour OC Transpo et à d’autres questions liées à la grève du transport en commun.

Dans les entrevues, les employés ont expliqué que les références portant sur « des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés » et « les relations de travail ou les négociations avec les employés » faisaient partie de la deuxième motion, en prévision de la question du recours, par le directeur municipal, aux services d'un consultant qui serait soulevée. La motion ne fait toutefois pas référence à cette question de façon précise et il serait faux de prétendre, selon les termes du règlement, qu'elle « indique la nature générale de la question devant y être étudiée à huis clos, en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos. Il aurait été préférable, pour satisfaire aux exigences du règlement, que la phrase soit rédigée de la façon suivante :

PAR CONSÉQUENT, IL EST RÉSOLU QUE le Conseil continue la réunion à huis clos, conformément au paragraphe 239(2)b) de la Loi sur les municipalités, portant sur des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local, afin d'envisager le recours, par le directeur principal, des services d'un consultant pour obtenir des conseils sur des questions de communications dans le cadre de la grève d'OC Transpo.

Conclusion

La motion de résolution à huis clos ne respecte pas en tout point l’alinéa 13(3)b) du Règlement de procédure.

¹Bien que peu courants dans les compétences canadiennes pour offrir une protection particulière aux employés dont le rendement est remis en question, un certain nombre de moyens visant à protéger les droits des employés sont proposés dans l’enquête jointe, menée auprès des compétences américaines.

3. Le respect du règlement concernant le compte rendu des délibérations

Il n’est fait aucune mention dans le compte rendu de la réunion à huis clos ou celui de la réunion publique, de la demande faite au directeur municipal d'expliquer le recours à une société spécialisée en relations publiques, non plus de sa réponse. Même si le paragraphe 239(7) de la Loi sur les municipalités ne stipule pas expressément quelles délibérations doivent être prises en note ni n’exige de façon précise qu’un compte rendu soit fait de chaque question posée, il appert que lorsqu’une question jugée d'une importance suffisante pour se valoir une mention dans la motion de résolution à huis clos, les pratiques exemplaires imposent pour le moins de conserver un compte rendu de ce qui a été statué à ce propos. Dans ce cas, il aurait été très simple d'ajouter une note indiquant que « le directeur municipal a été invité à expliquer la raison pour laquelle il avait eu recours aux services d’une société-conseil pour faciliter les communications concernant la grève d'OC Transpo, ce qu’il a fait ».

Conclusion

La Ville n’a pas respecté le paragraphe 239(7) de la Loi sur les municipalités en ne faisant pas un compte rendu des délibérations de sa réunion à huis clos du 28 janvier 2009.

Douglas R. Wallace
Enquêteur pour les réunions de la Ville
15 Mars 2009

Annexe A

Discussion de questions personnelles au sein des compétences américaines

Contexte

L’enquêteur pour les réunions a été nommé à la suite d’une décision du Conseil municipal datée du 28 novembre 2007 afin d’exercer les pouvoirs d’un enquêteur pour les réunions en vertu de l’article 239.1 de la Loi de 2001 sur les municipalités et ses amendements. Ces pouvoirs comprennent la réalisation d’enquêtes visant à déterminer si la Ville a respecté toutes les dispositions législatives stipulées dans la Loi et le règlement municipal de procédure concernant les réunions ouvertes au public.

Les plaintes

On a reçu sept demandes d’enquête sur les réunions à huis clos tenues par le Conseil municipal d’Ottawa le 19 décembre 2008, le 6 janvier 2009 et les 14 et 15 janvier 2009. On a pris acte de toutes les demandes et fait enquête à leur sujet. De plus, une « lettre ouverte » a été reçue déplorant le fait que la Ville d’Ottawa n’ait pas divulgué d’information sur une grève des employés du transport en commun lors de réunions qui ont eu lieu pendant cette période. On a pris acte de cette lettre, mais elle n’a pas fait l’objet d’une enquête, car l’autorité de l’enquêteur pour les réunions ne va pas jusqu’à exiger que les municipalités tiennent des réunions ouvertes au public.

Les demandes d’enquête ont soulevé les préoccupations suivantes :

1. On a discuté des résultats d’un sondage d’opinion publique lors d’une réunion à huis clos (Sondage sur la grève du transport en commun), mais pas lors d’une réunion publique. (le 6 janvier 2009)
2. L’examen du sondage d’opinion publique (Sondage sur la grève du transport en commun) qui a eu lieu à huis clos était beaucoup plus détaillé que l’examen effectué durant la séance publique.
3. Les raisons de se constituer en séance à huis clos le 6 janvier 2009 étaient trop générales (négociation de la convention collective).
4. On a pu aborder des questions qui ne concernaient pas la négociation de la convention collective lors de la réunion à huis clos du 19 décembre 2008.
5. Un membre du Conseil municipal a soulevé une question de privilège et présenté sans avis préalable une motion de censure d’un conseiller, motion qui a été étudiée à huis clos lors de la réunion du 14 janvier 2009.
6. Le Conseil municipal s’est penché, derrière des portes closes, sur des mesures visant à réduire au minimum les effets de la grève des employés du transport en commun.
7. Des citoyens ont été obligés d’attendre durant de longues périodes pendant que les membres du Conseil discutaient à huis clos de questions qui touchent tous les citoyens de la ville.

On a constaté un certain dédoublement dans les préoccupations exprimées, et certaines demandes faisaient état de plus d’une préoccupation.

L’enquête

On a communiqué personnellement ou par courrier électronique avec chaque personne qui a présenté une demande, à la réception de sa demande. On a aussi communiqué avec ces personnes à la suite de l’examen initial par l’enquêteur des dossiers de la Ville sur les réunions et les entrevues avec le personnel et les conseillers municipaux. La deuxième prise de contact avait pour objectif de leur fournir une occasion d’expliquer plus longuement ou d’étoffer leurs préoccupations initiales.

Les dossiers passés en revue comprennent l’ordre du jour de chacune des trois réunions du Conseil, le procès-verbal des séances publiques et à huis clos de toutes les réunions du Conseil, le dossier des suites à donner du Conseil, les diapositives des présentations PowerPoint et la correspondance entre les employés de la municipalité et les élus.

On a aussi réalisé des entrevues avec huit conseillers municipaux et cinq membres du personnel sur une période de trois jours.

Exigences législatives relatives aux réunions à huis clos

Le droit restreint du public d’assister aux travaux des conseils municipaux a été reconnu la première fois en Ontario dans la Loi de 1922 sur les municipalités (Consolidated Municipal Act of 1922, loi unilingue). Cette mesure législative stipulait que « les réunions ordinaires de chaque conseil seront ouvertes au public et personne n’en sera exclu, sauf si sa conduite est inconvenante [traduction libre] ». Aucune restriction n’était formulée à l’égard des réunions extraordinaires du Conseil ou des réunions de comités.

Pendant les quelque 70 années suivantes, deux rapports provinciaux ont recommandé des restrictions plus serrées au droit d’une municipalité de tenir des réunions à huis clos pour la conduite d’affaires publiques et bon nombre de municipalités, sensibles à ce vent de changement, ont volontairement adopté des règlements de procédure limitant leur droit de conduire des affaires derrière des portes closes. La tendance vers une plus grande ouverture au sein du gouvernement a reçu l’appui de décisions juridiques donnant une large interprétation à la législation provinciale de l’époque et aux limites adoptées d’emblée par quelques municipalités dans leurs règlements de procédure.

Enfin, en 1994 le gouvernement provincial, sur les recommandations du Comité de travail provincial-municipal sur la transparence au sein du gouvernement formulées une dizaine d’années auparavant, a adopté la Loi de 1994 modifiant des lois en ce qui concerne l’aménagement du territoire et des municipalités qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 1995. Cette loi forme la base des dispositions relatives à la transparence au sein du gouvernement de la Loi de 2001 sur les municipalités qui est, avec les modifications contenues dans la Loi de 2006 modifiant des lois concernant les municipalités (auparavant le projet de loi 130) toujours en vigueur aujourd’hui.

Bien que le changement se soit fait attendre, il a constitué un très grand pas en avant. Pour la première fois, on reconnaissait sur le plan législatif que la transparence dans le processus décisionnel est essentielle à l’épanouissement d’un véritable gouvernement démocratique à l’échelon local.

Cet important texte de loi est disponible en version intégrale sur le Web à : https://www.ontario.ca/fr/lois , mais le lecteur trouvera ci-dessous un sommaire des dispositions les plus importantes :

1. Le principe de la transparence s’étend à toutes les réunions du Conseil municipal, de ses comités et de la plupart des conseils locaux.
2. On peut uniquement déroger à ce principe si les questions envisagées ont trait à :

• la sécurité des biens de la municipalité ou du conseil local;
• des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local;
• l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;
• les relations de travail ou les négociations avec les employés;
• les litiges actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;
• les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin;
• une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi.

1. Avant de tenir une réunion à huis clos ou une séance à huis clos d’une réunion, le Conseil doit adopter une motion indiquant qu’il tient une réunion à huis clos et préciser « la nature générale de la question devant y être étudiée ».
2. Aucun vote n’a lieu au cours des réunions à huis clos, sauf s’il porte sur une question de procédure ou vise à donner des directives aux employés de la municipalité.
3. On consigne les résolutions, décisions et autres délibérations qui sont intervenues à huis clos.

Le règlement n^o 2006 de la Ville d’Ottawa régissant les procédures de son Conseil et de ses comités reflète en grande partie les dispositions de l’article 239 de la Loi sur les municipalités, avec ces différences importantes :

1. Le Règlement de procédure exige qu’une motion en vue de lever la séance ou une partie de la séance précise non seulement « la nature générale de la question devant être étudiée à huis clos », mais qu’elle le fasse « en se référant à la question précise à l’étude durant la réunion à huis clos » et
2. Le Règlement de procédure stipule les détails de l’avis public qui doit être donné de toutes les réunions du Conseil comme suit :

(1) L’avis d’une réunion ordinaire du Conseil est donné par la publication dans un journal quotidien pas plus tard que le vendredi précédant immédiatement la réunion.

(2) L’avis d’une réunion extraordinaire du Conseil, si le temps le permet, est donné par la publication dans un journal quotidien pas plus tard que le vendredi précédant immédiatement la réunion, et, à tout le moins, au moyen d’un message de service public au moins trois heures avant la réunion.

(3) L’avis de réunion d’urgence est publié le plus tôt possible après la réunion.

(4) Un avis préalable doit être donné de toutes les réunions, sauf les réunions d’urgence, qu’elles soient publiques ou à huis clos.

(5) L’avis doit préciser l’heure et le lieu de la réunion et, dans le cas d’une réunion extraordinaire, le but de la réunion et si la réunion a été convoquée par le maire, le président ou sur demande.

La réunion du Conseil du 19 décembre 2008

La réunion du vendredi 19 décembre 2008 était une réunion extraordinaire du Conseil convoquée par le maire « afin d’examiner des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo ». L’avis de la réunion a été donné à tous les conseillers deux jours avant la réunion, conformément au délai prescrit par l’article 14 du Règlement de procédure, et l’avis public de la réunion a été donné au moyen d’un message de service public la veille de la réunion, respectant ainsi les exigences de l’article 33.1 du règlement municipal.

L’examen du procès-verbal de cette réunion indique qu’une motion de constitution en séance à huis clos a été présentée, appuyée et adoptée. La motion se lit comme suit :

« IL EST RÉSOLU que le Conseil se constitue en réunion à huis clos conformément aux alinéas 13. (1) (b) renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité; (d) les relations de travail ou les négociations avec les employés; et (f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris des communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, en ce qui concerne des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo. » 

Bien que la motion de constitution en séance à huis clos concernait « des renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité », l’examen du procès-verbal de cette réunion et des entrevues avec les membres du Conseil municipal et du personnel qui ont assisté à la réunion confirme qu’il n’y a pas eu, lors de la réunion, de discussion d’un sujet donné, sauf pendant ou suivant la présentation par le greffier et chef du contentieux de la Ville sur le progrès des négociations de la convention collective avec trois unités de négociation de la Section locale 5500 du SCFP. L’explication donnée pour l’inclusion des mots « renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité » était qu’un conseiller municipal avait demandé l’avis du greffier et chef du contentieux de la Ville quant à la procédure dont pourrait disposer le Conseil pour censurer un conseiller municipal pour avoir fait des commentaires aux médias concernant le traitement de questions liées à la grève, et une réponse avait été envoyée indiquant qu’une motion de censure était un recours possible pour le Conseil. Quand l’ordre du jour a été rédigé, ce texte a été inclus dans la motion pour couvrir la possibilité qu’une telle motion puisse être adoptée durant la séance à huis clos de la réunion.

La réunion qui a commencé à 10 h en séance publique a pris fin à 13 h. Environ deux heures et demie des trois heures de la réunion se sont déroulées à huis clos. Aucune résolution en vue de faire rapport ne semble avoir été adoptée à la fin de la séance à huis clos de la réunion et aucun rapport de ce qui avait été discuté n’a été présenté en séance publique à la conclusion de la séance à huis clos.

Ma conclusion en ce qui concerne cette réunion est qu’un avis de réunion suffisant a été donné, une résolution adoptée correctement avant de poursuivre la réunion à huis clos et que tous les sujets examinés lors de la réunion à huis clos correspondaient tout à fait aux exceptions aux réunions publiques concernant le secret professionnel de l’avocat ou les négociations avec les employés.

La réunion du 6 janvier 2009 du Conseil

La réunion tenue le 6 janvier 2009 était également une réunion extraordinaire convoquée par le maire « pour étudier des questions touchant la grève de la Section locale 279 du Syndicat uni du transport (SUT) et des mesures possibles d’atténuation découlant de motions adoptées par le Conseil. »

L’avis a été donné aux membres du Conseil le 31 décembre 2008 et un message d’intérêt public a été envoyé à tous les journaux et publié sur le Web le 5 janvier 2009.

La séance a été ouverte à 10 h et levée à 15 h. On y a adopté le procès-verbal de la réunion à huis clos du 19 décembre et adopté une motion de constitution en séance à huis clos.

Cette motion suivait pour l’essentiel le libellé de la motion de constitution en séance à huis clos de la réunion de décembre, sauf pour la référence aux « renseignements privés ». Elle se lit comme suit :

« IL EST RÉSOLU que le Conseil se constitue en séance à huis clos conformément à l’alinéa 13 (1) d) les relations de travail ou les négociations avec les employés; et (f) les conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris des communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, en ce qui concerne les questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo. »

La lecture du procès-verbal de la réunion à huis clos indique que le Conseil a assisté à deux présentations pendant la séance à huis clos. La première était une mise à jour sur des questions touchant la grève en cours de la part du greffier et chef du contentieux de la Ville, et la seconde était une présentation de la part du vice-président principal de Harris/Decima sur les résultats d’un sondage sur la grève. Les conseillers et les employés de la municipalité ont dit que les présentations et les questions résultant de la présentation du greffier et chef du contentieux de la Ville ont épuisé la plupart des trois heures de la réunion à huis clos du Conseil. La présentation du sondage de Harris/Decima était relativement courte et n’a suscité que peu de questions, car le maire a précisé sans équivoque que toute question non liée directement à l’élaboration d’une stratégie de négociation devait attendre et être posée en séance publique. Le Conseil a demandé que la même présentation soit faite en séance publique.

Le procès-verbal de la réunion à huis clos montre qu’une motion a été adoptée à la fin de la réunion afin de « lever la séance à huis clos et se constituer en séance publique ». Il n’y a eu aucune motion en vue de faire rapport et aucune indication qu’un rapport sur les questions étudiées en séance à huis clos ait été fait lorsque le Conseil a repris ses travaux en séance publique.

Le Conseil a poursuivi ses travaux en séance publique pendant deux heures après la conclusion de la partie à huis clos de la réunion. Bien qu’il n’y ait aucune mention de la présentation de Harris/Decima, le personnel et les membres du Conseil confirment que le vice-président a répété sa présentation au complet à ce moment-là. Le personnel a aussi fait une présentation en séance publique sur la « Mobilité de la collectivité pendant les stratégies d’atténuation de la grève du transport en commun, Plan d’éventualité – Phase 2 ».

Mes conclusions en ce qui concerne la réunion du 19 décembre 2008 sont présentées ci-dessus. Un avis de réunion suffisant a été donné, une résolution de constitution à huis clos a été adoptée, laquelle répondait aux conditions de la Loi comme du Règlement de procédure de la Ville, et toutes les questions abordées faisaient partie des exemptions précisées pour les exigences relatives aux réunions publiques.

La réunion du Conseil des 14 et 15 janvier 2009

La réunion qui a commencé le 14 janvier et pris fin le 15 janvier était une réunion ordinaire du Conseil municipal.

L’avis de réunion a été publié dans les journaux locaux le 9 janvier 2009 et un projet d’ordre du jour a été publié le même jour. Ni le projet d’ordre du jour ni l’ordre du jour définitif publié le 13 janvier ne précisait qu’il y aurait l’adoption d’une motion de constitution en séance à huis clos.

La lecture du procès-verbal indique que la séance publique du Conseil a commencé à 10 h et s’est constituée en séance à huis clos à 11 h 35, sur l’adoption de la motion suivante :

« IL EST RÉSOLU de déroger aux règles de procédure pour permettre la présentation du greffier et chef du contentieux de la Ville sur des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo; et

IL EST RÉSOLU que le Conseil se constitue en réunion à huis clos conformément aux alinéas 13.(1) (b) renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité; (d) les relations de travail ou les négociations avec les employés; et (f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris des communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, en ce qui concerne des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo et toute autre question liée à la grève du transport en commun. »

La réunion à huis clos du Conseil a commencé à 11 h 35 le 14 janvier et s’est poursuivie jusqu’à 20 h 30, heure à laquelle elle a été suspendue jusqu’à 11 h le lendemain. La réunion s’est alors poursuivie le 15 janvier de 11 h à 16 h, heure à laquelle une motion a été adoptée de clore la séance à huis clos et de se constituer en séance publique. La séance publique a pris fin à 18 h 30 le 15 janvier.

Le premier point abordé à huis clos concernait le conseiller municipal Doucet.

Les entrevues avec les conseillers municipaux et les employés municipaux indiquent qu’avant de poursuivre la réunion à huis clos, il y a eu une brève discussion d’un projet de motion de censure du conseiller municipal Doucet pour avoir parlé aux médias des négociations de la Ville avec la Section locale 279 du SUT. Le projet de motion alléguait que les commentaires du conseiller étaient contraires à une décision du Conseil désignant le maire, le directeur municipal et le directeur général, Services de transport en commun, comme porte-parole de la Ville en ce qui concerne les enjeux impliquant des actions de la Section locale 279 du SUT dans le cadre des relations de travail. Le procès-verbal ne donne aucune indication sur la manière dont le point a d’abord été soulevé en séance publique. Cependant, comme l’ordre du jour ne faisait aucune mention d’une motion de censure du conseiller ni d’aucune motion de dérogation aux règles de procédure, on ne peut que supposer que ce point a été soulevé comme question de privilège. D’après des entretiens avec les personnes présentes à la réunion, il semble que le maire n’a pas tranché sur la motion ni demandé qu’elle soit appuyée, mais a dit que la question serait traitée pendant la réunion à huis clos qui suivrait. À un moment donné, le conseiller municipal Doucet a dit qu’il souhaitait présenter des excuses publiques pour ses commentaires, mais on ne peut déterminer si cette affirmation a précédé ou suivi la résolution du Conseil de poursuivre la réunion à huis clos.

On peut avoir recours à deux exceptions à l’exigence relative aux réunions publiques pour justifier la discussion à huis clos de la motion de censure du conseiller Doucet. La première est l’exception concernant « les renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris les employés de la municipalité » et la seconde est l’exception relative à des questions qui relèvent « des relations de travail ou des négociations avec les employés ». Comme la motion de constitution en séance à huis clos cite les deux exceptions et qu’il n’y a aucune mention au dossier de la discussion qui a eu lieu lorsque le Conseil a décidé de se réunir à huis clos, il est difficile de déterminer avec certitude sur quelle exception le Conseil s’est appuyé pour reporter la question en réunion à huis clos. De plus, si le Conseil comptait sur l’exception relative aux renseignements privés, on voit difficilement qui étaient les « personnes qui peuvent être identifiées ». À première vue, on pourrait croire qu’il s’agit du conseiller lui-même, mais plusieurs conseillers disent qu’on songeait aussi aux personnes mentionnées par le conseiller Doucet dans ses commentaires aux médias. Je ne crois pas que cette question entre dans la catégorie de l’exception relative aux « renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée », quelle que soit la personne envisagée.

Un certain nombre d’enquêteurs et d’arbitres se sont penchés sur la signification des « renseignements privés » au sens de cette loi ou d’autres lois du même type. Un de ces cas est l’enquête récente sur la réunion à huis clos du Conseil du canton de Wainfleet en juin 2008. Dans ce cas précis, l’enquêteur a passé en revue la définition de « renseignements privés » au sens de la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée avant de conclure que le Conseil du canton était justifié de se réunir à huis clos pour choisir des citoyens membres du Comité de liaison avec le public sur la stratégie de services de Wainfleet. La décision se fondait sur le fait que les formules de demande renfermaient des renseignements privés sur leurs auteurs. La décision contraire a été prise dans un cas récent tranché par un arbitre pour le Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario. Dans ce cas-ci, l’arbitre a soutenu que la municipalité de Clarington était obligée de produire une copie du rapport du directeur général concernant le chef du contentieux de la Ville parce que le point à l’ordre du jour de la réunion durant laquelle on a étudié le rapport (« l’examen des services juridiques ») n’était pas un « renseignement privé », mais plutôt un renseignement « professionnel » ou « d’affaires ». L’information restreinte que j’ai reçue au sujet de la motion de censure envers le conseiller Doucet est bien loin de me permettre d’affirmer que les renseignements au sujet d’une personne qui seraient révélés pendant la discussion seraient de nature « privée » plutôt que « professionnelle » ou « d’affaires ».

L’autre exception possible à l’exigence d’étudier cette question lors d’une réunion publique concerne le fait que le sujet devant être examiné touche en substance « les relations de travail ou les négociations avec les employés ». Mes entretiens avec un certain nombre de conseillers municipaux indiquent que le but de la discussion, pour certains du moins, était de souligner au conseiller Doucet les répercussions négatives de ses déclarations aux médias sur la possibilité de parvenir à une résolution rapide de ce conflit de travail. Vu sous cet angle, on peut classer la discussion sur la question de privilège dans l’ensemble plus général des discussions sur les négociations avec les employés.

Durant cette réunion à huis clos d’une durée de 14 heures, on a abordé un certain nombre d’autres questions.

Des membres du personnel ont fait trois présentations, y compris une mise à jour sur la grève de la Section locale 279 du SUT de la part du greffier et chef du contentieux de la Ville, une présentation sur la question de l’établissement des horaires par le directeur général, Services de transport en commun, et une présentation d’information par l’avocat-conseil principal sur les risques associés à l’ouverture du couloir de transport en commun au public.

L’ordre du jour, le procès-verbal et la suite à donner aux affaires du Conseil indiquent tous que le Conseil a reçu une présentation à sa séance publique du 15 janvier sur des stratégies d’atténuation de l’incidence de la grève du SUT. En effet, il y a eu quatre présentations de la part du personnel : deux qui avaient été faites plus tôt à huis clos (établissement des horaires du transport en commun et risques de l’ouverture du couloir de transport en commun au public) et deux qui portaient sur la question d’atténuer les effets de la grève – une des Travaux publics et une des Services sociaux. Les entrevues ont confirmé que, bien que les auteurs des deux dernières présentations citées aient assisté à la séance à huis clos, ils n’ont pas fait leurs présentations à huis clos.

Mes conclusions au sujet de cette réunion sont les suivantes :

1. Les exigences de la Loi et du Règlement de procédure sur l’avis à donner et l’adoption d’une résolution avant la constitution en huis clos ont été satisfaites.
2. La présentation du chef du contentieux de la Ville entre dans l’exemption de réunion publique concernant « des conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat ».
3. Toutes les autres présentations et discussions qui ont eu lieu au cours de la réunion à huis clos, y compris la discussion des commentaires du conseiller Doucet, ont été correctement considérées comme faisant partie des négociations avec les employés autorisées par l’alinéa 13 (d) du Règlement de procédure.

Conclusions à l’égard des préoccupations soulevées dans les sept demandes

Mes conclusions à l’égard de chacune des préoccupations énoncées à la page un sont comme suit :

1. La discussion du sondage d’opinion publique qui a eu lieu à huis clos le 6 janvier portait uniquement sur la question de savoir quel effet les constatations devraient avoir sur la position de négociation de la Ville. Cela entre tout à fait dans l’exemption pour « négociations avec les employés » présentées à la clause 13 (1) (d) du Règlement de procédure.
2. Les entrevues ne soutiennent pas l’allégation qu’il y ait eu un examen plus détaillé du sondage d’opinion publique à huis clos qu’en séance publique. Comme nous l’avons vu ci-dessus, le sondage Harris/Decima a été présenté au complet à la séance ouverte du Conseil le 6 janvier 2009. S’il est vrai qu’il n’y a eu aucune occasion pour les citoyens présents à la réunion de discuter de la présentation ou de faire leur propre présentation, les dispositions concernant la transparence au sein du gouvernement de la Loi sur les municipalités n’exigent pas que les conseils municipaux demandent des commentaires du public lors de leurs délibérations, et ce n’est pas non plus la pratique de cette municipalité de procéder ainsi à ce stade des délibérations.
3. Le libellé de la motion de constitution en séance à huis clos le 6 janvier 2009 avait un caractère plutôt général, et aurait sans doute pu préciser plus clairement le sujet devant être examiné. Il est presque certain, toutefois, que le libellé répond aux exigences de la Loi sur les municipalités parce qu’il énonce « la nature générale du sujet qui sera examiné ». De plus, je crois que la référence dans la motion aux « négociations collectives d’OC Transpo » suffit à répondre à l’exigence du Règlement de procédure que la motion « évoque la question précise à étudier en réunion à huis clos ».
4. Il est compréhensible que l’on puisse conclure du libellé de la motion de constitution en séance à huis clos de la réunion du 19 décembre du Conseil qu’il y aurait une certaine discussion d’un « renseignement privé » et le procès-verbal n’indique pas de discussion de cette nature. L’explication de cette anomalie apparente est, cependant, parfaitement raisonnable. Lorsque l’ordre du jour a été rédigé, une motion traitant des commentaires du conseiller Doucet aux médias était prévue, mais avant que la réunion ait lieu, il s’est avéré que les parties au conflit de travail sont revenues à la table de négociation; les commentaires du conseiller Doucet ont perdu beaucoup de leur importance et on n’a pas donné suite à cette partie de la motion.
5. Le libellé du projet de motion de censure du conseiller Doucet lors de la réunion du 14 janvier indique que la conduite que l’on déplorait était le fait d’avoir parlé aux médias de questions touchant la négociation de la convention collective alors que le Conseil, lors d’une réunion précédente, avait désigné d’autres porte-parole en la matière. Aucun procès-verbal n’indique la nature de la discussion qui a eu lieu à huis clos, mais la plupart des conseillers interviewés ont rappelé que la majeure partie de la discussion concernait le fait de signaler au conseiller les répercussions défavorables que sa conduite avait ou pourrait avoir sur la durée de la grève, une question faisant partie de l’exception légiférée à l’exigence de tenir une réunion ouverte au public.
6. Comme nous l’avons remarqué ci-dessus, le Conseil a entendu et discuté trois présentations faites à huis clos par le personnel lors de sa réunion des 14 et 15 janvier. La première présentation comprenait un rapport du greffier et chef du contentieux de la Ville. La lecture des diapositives préparées pour la présentation ne laisse aucun doute quant au fait que cette communication et toute la discussion en découlant correspondent précisément aux règles sur le secret professionnel de l’avocat. Cela vaut aussi pour la deuxième présentation de l’avocat-conseil principal présentant les risques liés à l’ouverture du couloir de transport en commun à la circulation publique. Cette communication aurait aussi été strictement privilégiée si le Conseil n’avait adopté la motion en autorisant la présentation au public. La majeure partie de la discussion concernant les mesures qui pourraient être prises pour réduire au minimum l’incidence de la grève a eu lieu en séance publique, y compris la discussion qui a eu lieu suivant la répétition en public de la présentation de l’avocat-conseil principal et celle du sondage de Harris/Decima et les deux présentations supplémentaires sur les mesures d’atténuation qui n’avaient pas été faites à huis clos. Une des présentations a été faite par les Travaux publics, et l’autre par les Services sociaux.
7. La dernière plainte, sur le fait que des citoyens ont dû attendre de longues périodes tandis que les membres du Conseil discutaient des points à huis clos, est en partie justifiée. Si on peut éprouver de la sympathie pour le public dans ces circonstances, les inconvénients subis par le public ne relèvent pas des pouvoirs dévolus à l’enquêteur pour les réunions.

Recommandations

Un sage magistrat a déjà dit : « Il faut non seulement que justice soit faite, mais qu’il y ait apparence de justice ». Cette maxime vaut également pour le principe de la transparence au sein du gouvernement, et bien que j’estime les actions du Conseil conformes, au sens strict, aux dispositions de la Loi sur les municipalités et au règlement municipal de la Ville elle-même, certaines mesures pourraient être prises pour montrer plus clairement au public que rien de répréhensible ne se passe derrière des portes closes. Les recommandations suivantes, si elles sont mises en application, iraient en ce sens.

1. Procès-verbal

Les procès-verbaux des réunions examinées se sont pour la plupart avérés exacts et complets. Comme on aurait pu s’y attendre cependant, lors d’une réunion de 18 heures s’étalant sur deux jours consécutifs, plusieurs questions pourraient être considérées comme appartenant à la catégorie générale de « toutes les résolutions, décisions, et autres démarches » qui auraient dû être consignées, mais ne l’ont pas été. La première était la discussion qui a eu lieu sur la motion de censure proposée. Bien que la motion n’ait jamais été appuyée, et par conséquent jamais soumise officiellement au Conseil sous forme de motion, la quantité de discussions sur la question en justifiait la mention dans le procès-verbal de la séance publique et de la réunion à huis clos. L’indication correcte lors de la réunion publique consisterait à noter qu’une question de privilège a été soulevée par le conseiller Wilkinson au sujet des déclarations du conseiller Doucet aux médias sur des questions liées à la grève et que le président a référé la question en séance à huis clos pour discussion. La deuxième omission a trait à l’identification des trois présentations faites par le personnel en séance publique. La lecture du procès-verbal indique qu’une présentation a été faite, alors qu’il y a eu quatre présentations en tout. La mention d’une présentation dans le procès-verbal sans référence aux autres peut avoir contribué par inadvertance à donner l’impression qu’il n’y en a pas eu d’autre.

Il est recommandé que la suite à donner à une question de privilège soulevée en Conseil soit incluse dans le procès-verbal de la réunion en question.

Il est recommandé en outre que chaque présentation faite à une réunion, publique ou à huis clos, soit établie de manière précise dans le procès-verbal.

Bien que les heures d’ouverture et de levée des séances aient habituellement été notées, il y a eu à l’occasion des lacunes dans cette pratique.

Il est recommandé que les heures d’ouverture et de levée des séances soient notées dans tous les procès-verbaux.

2. Motions de constitution en séance à huis clos

Le libellé des motions de constitution en séance à huis clos, bien qu’assez précis pour ce qui est d’identifier l’article du Règlement de procédure autorisant l’examen du sujet à huis clos et répondant aux exigences légales au sens strict, omet dans certains cas d’énoncer le plus clairement possible la question précise à examiner au cours de la réunion. L’intention de l’alinéa 13 (3) du règlement est évidemment de donner à l’observateur moyen davantage qu’une référence à l’autorité statutaire invoquée. Elle vise à lui faire savoir quelle question le Conseil entend étudier derrière des portes closes; la référence à l’autorité statutaire devrait avoir une importance secondaire.

En prenant l’exemple de la réunion des 14 et 15 janvier :

(1) au lieu d’adopter la motion que « le Conseil poursuive la séance à huis clos conformément aux alinéas 13.(1) (b) concernant des renseignements privés au sujet d’une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité » la résolution aurait pu se lire, en partie, comme suit :

… que le Conseil se réunisse en séance à huis clos pour discuter une question de privilège (ou motion de censure, selon les circonstances) concernant des commentaires faits par un conseiller sur les négociations avec les employés (alinéa 239 (2) (d) de la Loi sur les municipalités)

(2) au lieu de se lire : … « et (f) les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris des communications nécessaires à cette fin, du Règlement de procédure 2006-462, en ce qui concerne des questions liées aux négociations collectives d’OC Transpo et d’autres questions liées à la grève du transport en commun », la résolution aurait pu se lire, en partie, comme suit :

… les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat concernant des négociations avec les employés de la Section locale 279 du SUT (alinéa 239.(2) (f) de la Loi sur les municipalités).

Un tel langage pourrait permettre aux citoyens de mieux comprendre à la fois « la question précise à étudier en séance à huis clos », pour citer le Règlement de procédure, et le motif pour lequel on juge que la question doit être abordée en réunion à huis clos.

Il est recommandé d’envisager de réviser le libellé des motions de se constituer en réunion à huis clos afin d’indiquer plus clairement la question précise à l’étude.

3. Motion en vue de faire rapport

Le procès-verbal des séances publiques et closes des réunions du Conseil ne démontre pas de pratique cohérente de conclure les séances à huis clos par une motion en vue de faire rapport. Il ne montre pas non plus qu’un rapport est normalement fait en séance publique confirmant (a) la tenue d’une réunion à huis clos, (b) la nature générale des sujets qui ont été examinés (y compris les titres de toutes les présentations reçues, si cela ne constitue pas une rupture de la confidentialité) et (c) que les votes pris concernaient uniquement des questions de procédure ou des directives au personnel. Cette façon de procéder est considérée comme la pratique optimale et aurait pu apaiser, notamment, l’inquiétude exprimée quant au fait que le Conseil s’était penché sur plus de questions lors de sa réunion à huis clos les 14 et 15 janvier qu’il ne l’a fait en réalité.

Il est recommandé que le Conseil conclue chaque séance à huis clos par une motion en vue de faire rapport, que le président fasse rapport en séance publique du fait que le Conseil s’est réuni à huis clos, des sujets examinés et du fait qu’aucun vote n’a été pris pour d’autre fin que de donner des directives au personnel ou de traiter de questions de procédure.

Il est recommandé en outre que le rapport du président soit consigné dans le procès-verbal de la réunion publique.

Rapport public

Pour les besoins de cette enquête, j’ai reçu l’entière coopération et le soutien des membres du Conseil et du personnel ainsi que des personnes qui ont demandé l’enquête, et je tiens à remercier chacun d’entre eux de leur aide.

Ce rapport est présenté au Conseil municipal d’Ottawa et doit être mis à la disposition du public.

Douglas R. Wallace

Enquêteur pour les réunions