Partie C : des immobilisations

Aperçu du financement des immobilisations

Les municipalités financent les frais d’immobilisations à partir des réserves et des fonds de réserves ainsi qu’au moyen des subventions provinciales et fédérales, des contributions des promoteurs et des prêts à long terme. Le graphique à secteurs ci-dessous montre le budget d’immobilisations 2006 réparti en quatre catégories budgétaires : les recettes et subventions, les réserves, les redevances d’aménagement et le passif.

Budget d’immobilisations 2006 (1 183 millions de dollars)

Principes de financement

Les deux Plans financiers à long terme antérieurs ont établi un nombre de principes de financement que la Ville doit appliquer pour élaborer le budget d’immobilisations. Ces principes sont les suivants :

• Maintenir les frais actuels de service de la dette financés par les taxes en autorisant chaque année une nouvelle dette financée par les taxes d’environ 40 millions de dollars (à l’exclusion des services de police)
• Maintenir le solde de couverture financé par les taxes de l’ordre de 50 millions de dollars et les réserves financées par les redevances totalisant 20 millions de dollars
• Financer la partie acquittée par la Ville de l’expansion du réseau de transport en commun rapide et d’autres projets de croissance au moyen d’un financement par emprunt et appliquer les paiements futurs de la taxe sur l’essence afin d’acquitter les frais de la dette.

De plus, le Conseil a adopté une politique en vue d’accroître les contributions annuelles dans les réserves pour immobilisations en fonction de l’Indice des prix de la construction de la Ville, publié par Statistique Canada.

Recettes et subventions

Les recettes et subventions représentent la partie la plus importante du financement des immobilisations en 2005, qui s’élèvent à 480 millions de dollars. Toutefois, les subventions d’immobilisations fédérales et provinciales ont diminué considérablement par rapport à celles du début des années 1990, comme le montre le graphique ci-dessous, ce qui accroît les pressions sur la Ville pour trouver d’autres sources de financement.

Subventions d’immobilisations, 1993-2005

Taxe fédérale et provinciale sur l’essence

Au cours des dernières années, à la fois les gouvernements fédéral et provincial ont réinvesti dans l’infrastructure municipale en partageant les recettes provenant de la taxe sur l’essence.

Le gouvernement provincial s’est engagé à procurer en permanence aux municipalités deux cents de la taxe sur l’essence. Les recettes servent à financer des initiatives d’immobilisations pour le transport en commun afin d’accroître l’achalandage ou d’acquitter les frais de fonctionnement. La fraction de la taxe provinciale sur l’essence que touchera la Ville devrait plafonner en 2007, se chiffrant à 37,3 millions de dollars. Le Conseil a décidé d’affecter 7,1 millions de dollars de cette somme pour financer les frais de fonctionnement liés à la croissance. Le Conseil a approuvé l’utilisation du solde (30,2 millions de dollars) pour le service de la dette en vue de financer le projet de train léger sur rail.

Les recettes municipales tirées de la taxe fédérale sur l’essence devraient atteindre le sommet de 50 millions de dollars par année d’ici 2009. Les recettes tirées de la taxe fédérale sur l’essence seront engagées dans des projets d’immobilisations pour le transport en commun. Toutefois, le gouvernement fédéral a précisé que ces fonds ne peuvent être utilisés pour le projet de train léger sur rail. De plus, le projet de loi C-66 prévoit accorder aux municipalités des recettes supplémentaires tirées de la taxe fédérale sur l’essence, totalisant 40 millions de dollars, en 2006 et 2007.

Redevances d’aménagement

La Ville d’Ottawa fusionnée a adopté son premier règlement de redevances d’aménagement en juillet 2004. Ces redevances sont versées par les promoteurs qui érigent de nouvelles collectivités et servent à payer les installations d’immobilisations requises en raison de la croissance, telles que les nouvelles routes, les réseaux d’égouts et les canalisations principales. Toutefois, les redevances ne financent pas les frais de remplacement, de réfection ou de fonctionnement que doit acquitter la Ville.

Le Conseil croit que la croissance devrait s’autofinancer. La législation provinciale prévoit que les recettes tirées des redevances d’aménagement ne dépassent pas les frais réels. La Loi sur les redevances d’aménagement a été modifiée en 1997 et, par conséquent, les redevances d’aménagement ne couvrent plus certains frais liés à la croissance, notamment les suivants :

• Escomptes de service : Les municipalités doivent financer 10 % des frais de la croissance liés à la prestation des services de transport en commun, de parcs, de centres récréatifs, de garderies, de bibliothèques, de services paramédicaux, d’études, de chantiers, et de véhicules. Par conséquent, 10 % des frais liés à la croissance sont exclus des redevances d’aménagement et doivent être financés à partir des impôts ou des redevances d’utilisation existantes.
• Niveau de service : Les redevances d’aménagement sont calculées afin de récupérer les coûts en fonction de niveau moyen de services offerts au cours des 10 années précédentes. Si le Conseil entend offrir un niveau de service supérieur à la moyenne pendant 10 ans, ce service ne sera pas couvert par les redevances d’aménagement et doit être financé au moyen des impôts ou des redevances d’utilisation.
• Services exclus : Les modifications apportées à la Loi en 1997 ont exclu les redevances pour l’acquisition de forêts-parcs, d’installations culturelles et de déchets solides. Par conséquent, tous les projets d’immobilisations dans ces domaines sont financés avec des sources autres que les redevances d’aménagement.
• Capacité excédentaire : Afin de minimiser les perturbations et les frais, les municipalités construisent souvent des canalisations d’assainissement et principales surdimensionnées de façon à répondre aux besoins de croissance futurs. Toutefois, en raison des dispositions de la Loi, il est difficile d’utiliser les produits de la croissance actuelle pour payer la fraction des projets d’immobilisations qui favoriseront la croissance future.

Voilà quelques aspects seulement mentionnés dans la Loi dont il faut tenir compte pour faire en sorte que la croissance soit réellement autofinancée.

Autres sources de recettes

En plus des sources de recettes mentionnées ci-dessus, la Ville compte sur un nombre de sources non fiscales pour financer les besoins en immobilisations, notamment :

• Le règlement financier des forêts-parcs, exigence de la Loi sur l’aménagement du territoire que doivent acquitter les promoteurs si leurs nouveaux aménagements ne compteront pas la superficie requise d’espaces verts.

   

• Le règlement financier des terrains de stationnement, exigence de la Loi sur l’aménagement du territoire que doivent acquitter les propriétaires fonciers s’ils ne peuvent offrir le nombre requis d’espaces de stationnement.

Financement par emprunt

Le plan financier à long terme renfermait la recommandation suivante afin de limiter le financement par emprunt à certains genres de projets :

« Seuls les projets de catégories particulières doivent être financés par emprunt à long terme. Le financement par emprunt des projets d’entretien du cycle de vie doit être réduit et, en bout de ligne, éliminé. Le financement par emprunt doit être réservé plutôt aux projets visant à augmenter la capacité des services ou à faire face à la croissance, à ceux qui sont financés à même les droits d’aménagement, aux projets futurs d’infrastructures non traditionnels et à ceux qui sont financés par des fonds de contrepartie provenant de tiers. Les restrictions énumérées ci-dessus devront peut-être être mises en vigueur progressivement pour que la Ville soit en mesure de défendre les enjeux du budget à court terme. »

On justifie le recours au financement par emprunt à titre de mécanisme de financement du fait qu’il permet de répartir les coûts des principaux projets associés à la croissance sur un nombre d’années, au même titre qu’une hypothèque sur une maison. Par conséquent, ces projets sont acquittés à partir de l’assiette fiscale générale, de façon que les prévisions dans le plan décennal des projets d’immobilisations soient réalisables.

Le remboursement du principal et des frais d’intérêt est financé par les impôts fonciers, les recettes tirées de la surtaxe sur l’eau potable et les eaux résiduaires ou les recettes non financées par les taxes ou les redevances, telles que les recettes tirées de la taxe fédérale et provinciale sur l’essence et les redevances d’aménagement. L’émission de dettes supplémentaires proviendra de sources non financées par les taxes et les redevances au cours des quatre prochaines années, comme il en a été question dans la section sur les programmes sous le contrôle du Conseil.

Dépense d’immobilisations s’entend de toute dépense importante engagée pour acheter ou améliorer des terres, des bátiments, des ouvrages de génie civil, de l’équipement et du matériel qui procurent des avantages pendant plus d’un an et qui entraînent l’acquisition ou le prolongement de la vie d’un élément d’actif immobilisé. En 2006, le Conseil a approuvé de nouvelles dépenses d’immobilisations de l’ordre de 1 183 millions de dollars, y compris 847 millions pour les projets de croissance, 276 millions pour le renouvellement des biens, et 60 millions pour les initiatives stratégiques.

Dépenses prévues dans le budget d’immobilisations 2006, selon la catégorie (1 183 millions de dollars)

Catégories de travaux d’immobilisations

Renouvellement des éléments d’actif de la Ville – Cette catégorie comprend les fonds requis pour maintenir ou remplacer les immobilisations existantes tout au long de leur durée de vie. Ces éléments d’actif comprennent les bátiments, les ouvrages, les routes, le réseau de transport en commun, les ponts, les véhicules, le matériel, les ordinateurs, les réseaux informatiques et diverses autres installations.

Diverses études ont été entreprises dans l’ensemble des secteurs de programme de la Ville afin de déterminer les fonds requis pour maintenir les éléments d’actif en conformité avec les normes provinciales ou fédérales. Au cours des deux dernières années, des rapports ont été présentés au Conseil où on recommandait des projets d’entretien du cycle de vie. Les priorités, cernées sous forme de projets de renouvellement inscrits dans le budget d’immobilisations, sont fondées sur ces études. L’objectif consiste à financer entièrement les besoins cernés liés au cycle de vie au cours de la période décennale.

Croissance – Cette catégorie comprend tous les projets indiqués dans l’étude documentaire sur les redevances d’aménagement et les priorités énoncées dans le Plan officiel 2004. Le financement provenant de ces sources reflète les changements les plus récents apportés au règlement de redevances d’aménagement, approuvés par le Conseil le 8 décembre 2004. Des renseignements supplémentaires sur le règlement sont indiqués plus loin dans la présente section.

Initiatives stratégiques – Cette catégorie comprend toutes les autres dépenses d’immobilisations, notamment la mise en œuvre des divers plans directeurs ou du plan Ottawa 20/20; l’acquisition de zones environnementales; la mise en valeur des services actuellement offerts; et les frais liés à la croissance qui ne sont pas financés par les redevances d’aménagement. La catégorie comprend également les initiatives en vue d’accroître l’efficacité organisationnelle, les nouvelles exigences légiférées, les programmes non liés à la croissance approuvés par le Conseil, et les changements dans la demande de services.

Ajout des immobilisations au bilan de la Ville

L’un des changements les plus importants apporté par le CCSP est la transition à la comptabilité d’exercice intégrale pour les immobilisations corporelles, telles que les routes, les bátiments, les terres, les réseaux d’alimentation en eau, le mobilier et les véhicules. Il s’agit d’une importante modification de la méthode comptable et signifie que la Ville d’Ottawa ajoutera les immobilisations corporelles à ses états financiers en 2009. Les éléments d’actif seront imputés à la même période où ils sont passés en charges. À titre d’exemple, s’il en coûte 20 millions de dollars pour construire une route et que sa durée de vie utile prévue est de 20 ans, une dépense de l’ordre de 1 million de dollars sera inscrite chaque année en tant que valeur de l’actif utilisée au cours de l’année.

Il faudra des ressources considérables pour planifier et mettre en œuvre ce changement de déclaration. La Ville procède actuellement à la planification de cet exercice. On compte entreprendre un inventaire de tous les éléments d’actif, y compris leur valeur, leur durée de vie utile et leur valeur comptable nette.

Le fait d’ajouter les immobilisations corporelles aux états financiers permettra aux décideurs d’avoir de meilleurs renseignements en vue de prévoir les coûts d’entretien et de remplacement associés. De plus, les résidents pourront obtenir des renseignements précis sur les dépenses d’immobilisations. Le CCSP compte accroître les responsabilités relatives à l’administration municipale et offrir des renseignements de façon à tenir les municipalités comptables des décisions relatives aux dépenses d’immobilisations.

Historiquement, on a eu tendance à reporter la réfection et le renouvellement des immobilisations en raison des pressions pour équilibrer les budgets municipaux, sans pour autant imposer d’importantes hausses d’impôt. Dans le rapport de recherche sur les finances municipales, rédigé par Standard & Poor’s en mai 2006, on déclarait ce qui suit :

« Le renouvellement de l’infrastructure municipale représente actuellement une importante question nationale. Les déficiences de l’infrastructure municipale se rapportent typiquement aux réseaux d’approvisionnement en eau, d’égouts, routier et de transport en commun ainsi qu’aux installations et bátiments municipaux. Des estimations des déficiences globales de l’infrastructure municipale nationale, qui varient de 60 à 120 milliards de dollars canadiens, ont fréquemment été déclarées. » [traduction]

L’ajout des immobilisations corporelles aux états financiers représente une première étape afin de communiquer clairement ces déficiences au Conseil et aux résidents.

Incidence des projets d’immobilisations sur le fonctionnement

Chaque année, la Ville construit de nouveaux ouvrages d’infrastructure (des routes, des feux de circulation, des centres communautaires) ou acquiert des biens (des autobus, des fourgons à incendie) pour répondre aux besoins associés à l’expansion de la municipalité. La Ville reçoit également ce qu’on désigne comme des « biens à titre gratuit », tels que les routes résidentielles ou les canalisations d’approvisionnement en eau ou d’égouts des constructeurs une fois que les collectivités sont établies. Parce que ces biens ne comportent pas de dépenses d’immobilisations municipales, ils ne figurent pas dans le budget d’immobilisations de la Ville.

Toutefois, lorsque ces biens sont construits ou cédés à la Ville, il faut les entretenir et les réparer régulièrement. Les fonctionnaires municipaux doivent aussi en assurer l’exploitation de façon à offrir des services au public. Les coûts opérationnels courants associés à la construction ou au don des biens comportent des répercussions importantes sur le budget de fonctionnement de la Ville.

En 2006, la somme de 7,5 millions de dollars environ a été ajoutée au budget de fonctionnement de la Ville pour tenir compte des frais liés à la croissance, ce qui représente une augmentation budgétaire de l’ordre de 0,8 %.

Le tableau ci-dessous renferme des exemples d’incidences budgétaires ou personnelles que comporte le programme d’immobilisations de la Ville sur le budget de fonctionnement :