Plan financier à long terme: premières étapes

Plan financier à long terme : premières étapes

Nous savons tous qu’Ottawa est un endroit où il fait bon vivre. Au cours des 20 dernières années, la population de la ville a augmenté de plus de 40 %. La croissance économique dans les villes favorise le succès de l’économie nationale et génère des recettes fiscales importantes pour les gouvernements fédéral et provinciaux.

Toutefois, pour Ottawa et d’autres grandes villes du Canada, la croissance entraîne son lot de nouveaux défis : la nécessité de bonifier les infrastructures routières, d’aqueduc et d’égout, la demande en nouvelles installations culturelles et récréatives, le désir d’améliorer le transport en commun, etc. À l’heure actuelle, les villes financent plus de 80 % des coûts des infrastructures nécessaires à la croissance et ne reçoivent que 7 % des revenus générés par cette croissance. Les experts en économie et en politique sont d’un même avis : les impôts fonciers ne peuvent plus financer la majeure partie des services offerts par les municipalités et, à moins qu’un financement stable et à long terme ne soit obtenu de la part des gouvernements fédéral et provinciaux, leur capacité de gérer la croissance sera sérieusement limitée.

Le Conseil municipal reconnaît l’importance de trouver des façons novatrices d’améliorer les services et de réduire les coûts, tout en examinant attentivement et en cultivant de nouvelles sources de revenus. Le Conseil a demandé au personnel de la Ville de préparer un Plan financier à long terme (PFLT), soit un document qui vise à relever ces défis et à exposer les perspectives financières de la Ville au cours des 10 prochaines années.

La première partie du PFLT – Plan financier à long terme : premières étapes – a été approuvée par le Conseil municipal le 23 octobre 2002. Comme l’indique son sommaire, ce document vise à permettre de mieux comprendre les défis que doit relever la Ville au fil de sa croissance et à offrir au Conseil un certain nombre d’approches à envisager quand il prendra des décisions sur la façon de gérer la croissance tout en continuant de fournir des services de haute qualité aux résidents.

La deuxième partie du PFLT fournira des prévisions plus détaillées pour les 10 prochaines années. Ce document, en plus du budget provisoire de 2004, sera soumis au Conseil d’ici la fin de 2003.

En tant que résident, vous avez un rôle important à jouer dans la discussion sur ces enjeux qui vous touchent, vous, votre famille et votre communauté. Alors, participez, dites‑nous ce que vous pensez des options et des solutions de rechange et donnez-nous votre avis.

Le processus de budgétisation de 2002 de la Ville d'Ottawa a mis au jour un écart de financement du programme municipal d'immobilisations. L'examen de la situation a été approfondi, et le montant estimatif de l'écart a été estimé à 270 millions de dollars d'ici à 2006, soit à quelque 100 millions de dollars par an à compter de 2004. Par conséquent, le Conseil a chargé le personnel d'élaborer un plan financier à long terme qui ferait état des besoins de la Ville en fonds de fonctionnement et fonds d'immobilisations et de recommander des stratégies visant à combler l'insuffisance constatée.

Le présent plan financier à long terme répond aux directives données par le Conseil en examinant les besoins décennaux en fonds de fonctionnement et fonds d'immobilisations (de 2002 à 2011), en exposant les hypothèses sur lesquelles est fondée l'estimation des besoins, en présentant les sources de financement actuelles, en décrivant de nouvelles sources possibles (tant celles qui sont du ressort du Conseil que celles qui nécessiteraient éventuellement des décisions d'autre parties) et en recommandant les moyens à prendre pour que la Ville assure sa situation financière à l'avenir.

Le Plan financier à long terme présente des prévisions à court terme (2002-2006) et à long terme (2007-2011) des dépenses en capital. Les prévisions à court terme offrent quantité de prévisions sur les projets prévus ou en cours. Pour leur part, les prévisions à long terme sont des estimations de niveaux de dépense raisonnables qui regroupent les projets connexes par enveloppe de dépenses. Cette méthode à deux volets a été retenue étant donné que de nombreuses variables sont susceptibles d'influencer à long terme les projets prévus, notamment variation de conjoncture, fluctuation des taux de croissance, modification de la législation et de la réglementation et nouvelles opérations de délestage de responsabilités provinciales.

Bien que le présent plan financier à long terme constitue un examen en profondeur des besoins de la Ville en fonds d'immobilisations et fonds de fonctionnement, il reste beaucoup à faire. Parmi les étapes suivantes figurent la présentation des prévisions budgétaires préliminaires de 2003, un examen des infrastructures des transports, de l'eau potable et des eaux usées sous l'angle de la gestion des actifs et le dépôt de la version finale du Plan officiel de la Ville. L'information précitée et les résultats des autres plans de croissance municipaux (touchant aux services aux citoyens, aux arts et au patrimoine, à la situation économique et à la stratégie générale de l'administration municipale) fonderont la deuxième étape du Plan financier à long terme. Cette dernière débouchera sur un rapport qui présentera des prévisions décennales détaillées et qui sera communiqué au Conseil à la fin de 2003 en même temps que les prévisions budgétaires préliminaires de 2004.

Ottawa est l'une des villes canadiennes dont la qualité de vie fait le plus envie. En effet, depuis vingt ans, sa population a augmenté par une marge ahurissante de 41,6 %. En retour, les nouveaux arrivants ont précipité le développement économique de la ville, surtout depuis cinq ans.

Cela dit, la croissance démographique et le développement économique s'accompagnent de coûts. Ainsi, la Ville doit tenir un énorme pari : poursuivre sa croissance et continuer à prospérer, maintenir sa qualité de vie exemplaire, entretenir ses infrastructures et être en mesure de répondre aux besoins imprévus.

Liste des services municipaux

• Transport en commun
• Transport adapté
• Routes et trottoirs
• Eau potable
• Captage et épuration des eaux usées et des eaux pluviales
• Protection contre les incendies
• Services policiers
• Enlèvement et recyclage des ordures
• Santé publique
• Logement social
• Foyers pour personnes âgées
• Loisirs et parcs
• Garderies
• Administration d'Ontario au travail
• Service d'ambulances
• Urbanisme, permis et réglementation
• Bibliothèques

Grâce à la fusion, la Ville est en bonne posture pour tenir le pari. En effet, elle lui a permis d'offrir nombre de ses services de façon plus efficiente et efficace que jamais auparavant. Qui plus est, les économies provenant de la fusion lui ont donné les moyens de couvrir des coûts importants causés par l'inflation et le délestage par la Province de la responsabilité de certains services. Fait aussi important, la fusion procure au personnel municipal l'occasion de brosser un tableau à long terme réaliste des besoins actuels et prévus en fonds de fonctionnement et d'immobilisations en comparaison de celui qu'auraient pu composer douze administrations locales distinctes et concurrentes.

Cependant, les seuls avantages de la fusion ne sont pas suffisants pour que la Ville défende l'enjeu décrit ci-dessus. Ottawa n'est pas seule dans cette situation : d'autres villes canadiennes qui tentent de faire face à une croissance rapide en prenant appui sur des infrastructures vieillissantes ont des problèmes comparables. Citons l'exemple d'Edmonton, qui révélait récemment que l'insuffisance décennale de son budget d'immobilisations se chiffrera vraisemblablement aux environs de 3,2 milliards de dollars, 58 % de cette somme (1,8 milliard) étant directement attribuable à l'expansion démographique et économique. Au même moment, d'autres villes, dont Toronto, ont tout juste entrepris l'évaluation de leurs besoins à long terme. En toute probabilité, elles connaîtront aussi d'importantes insuffisances financières. En effet, des papiers comme celui qui est paru dans la livraison du 24 septembre 2002 du Calgary Herald, intitulé " Budget Fears Revealed ", sont de plus en plus fréquents. Au cours de la décennie écoulée, les villes canadiennes se sont trouvées dans l'obligation d'augmenter les services offerts en se fondant sur des ressources réduites.

Au cours de la décennie écoulée, les villes canadiennes se sont trouvées dans l'obligation d'augmenter les services offerts en se fondant sur des ressources réduites.

Les villes canadiennes sont sans conteste les moteurs de la croissance économique nationale. Plus de 60 % de l'ensemble des emplois créés au Canada depuis quatre ans sont concentrés dans dix régions urbaines seulement. L'expansion démographique et économique des régions urbaines est indispensable à l'économie nationale. Elle augmente de façon considérable les recettes fiscales des gouvernements fédéral et provinciaux mais non, ironie du sort, des municipalités qui sont à l'origine de la croissance. Celle-ci provoque une demande massive de services et d'infrastructures que les villes sont seules à financer.

Les économistes et les experts de la politique canadienne sont tous d'accord pour dire que les villes du Canada n'ont pas les ressources législatives et financières voulues pour percevoir les recettes capables de couvrir le coût des services et des programmes dont elles sont responsables. Contrairement aux gouvernements fédéral et provinciaux, qui disposent de plusieurs moyens de financement des programmes - notamment impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés, charges sociales, taxes de vente, impôts sur les sociétés et taxes sur le carburant -, les municipalités de l'Ontario ont pour seules sources de recettes les impôts fonciers, les droits d'aménagement et les frais d'utilisation. D'autre part, si les recettes tirées des impôts sur le revenu et des taxes de vente augmentent en période de forte croissance économique, tel n'est pas le cas des impôts fonciers.

La Ville d'Ottawa touche environ 0,07 $ par dollar d'impôt supplémentaire engendré sur son territoire; les gouvernements fédéral et provincial encaissent le reste.

Les données qui sous-tendent le dilemme auquel fait face la Ville sont peu réjouissantes. En 2001, une étude réalisée par KPMG constatait que, entre 1998 et 2000, l'expansion économique de la ville a procuré aux gouvernements fédéral et provincial une hausse de recettes fiscales de 753 millions de dollars, tandis que la Ville n'encaissait que 77 millions. En d'autres termes, la Ville reçoit actuellement 0,07 $ par dollar d'impôt supplémentaire engendré sur son territoire; les gouvernements fédéral et provincial encaissent le reste. Par conséquent, tandis que les recettes du gouvernement fédéral augmentaient de 38 % à l'échelle du Canada et que celles du gouvernement provincial progressaient de 30 %, les recettes municipales n'ont crû que de 14 %. Pour tout dire, cette dernière donnée représente une baisse par habitant.

Les données susmentionnées ont motivé plusieurs études sur le rôle des villes canadiennes, les défis qu'elles doivent relever et les possibilités dont elles disposent au cours des 18 derniers mois, notamment :

• The Role of Metro Areas in the US Economy, DRI-WEFA, juin 2002;
• La stratégie urbaine du Canada : Une vision pour le XXIe siècle, Groupe de travail du Premier ministre sur les questions urbaines, mai 2002;
• Assemblée annuelle de la FCM, mai 2002;
• A Choice Between Investing in Canada's Cities or Disinvesting in Canada's Future, TD Economics, avril 2002;
• Municipal Finance and the Pattern of Urban Growth, Institut C.D. Howe, février 2002;
• Les collectivités dans un siècle urbain, Rapport du symposium, FCM, janvier 2002;
• Alerte : Les villes canadiennes : Seront-elles en mesure de concurrencer?, Fédération canadiennes des municipalités (FCM), mai 2001;
• Partenariat pour la croissance économique : Recettes fiscales obtenues de la ville d'Ottawa par les gouvernements de l'Ontario et du Canada, KPMG, février 2001.

Ce sont principalement les municipalités qui acquittent les dépenses de programme et les coûts des infrastructures matérielles qui profitent à l'économie nationale.

Reconnaissant que l'activité économique est principalement concentrée dans les régions urbaines du Canada, les études conviennent que les villes canadiennes doivent posséder les programmes et les infrastructures qui leur permettront de faire face à l'expansion démographique et au développement qui découlent de l'activité économique intensifiée. De plus, les programmes sociaux et les infrastructures sont indispensables au renforcement de la compétitivité nationale globale. À ce moment de notre histoire, ce sont principalement les municipalités qui acquittent les coûts des programmes susmentionnés et de l'aménagement des infrastructures. Or il devient de plus en plus apparent que les municipalités ne possèdent pas le financement stable, les pouvoirs et la souplesse financière voulus pour satisfaire seules aux besoins énumérés ci-dessus.

Les municipalités de tout le Canada, désireuses de poursuivre leur croissance et de venir à bout des effets du délestage pratiqué par les gouvernements fédéral et provinciaux, ont eu recours à des stratégies financières à court terme pour répondre aux besoins de leurs populations. Ces stratégies ont consisté, notamment, à réduire radicalement le financement de l'entretien des infrastructures, à épuiser les fonds de réserve, à reporter la construction d'infrastructures essentielles, à faire appel à des recettes ponctuelles, à imputer les frais de fonctionnement aux immobilisations et à sous-estimer ces mêmes frais. En effet, le rapport de TD Economics illustre nettement le bourbier dans lequel sont enlisées les municipalités canadiennes :

Il ne faut pas s'étonner de ce que les administrations municipales, ayant encaissé le double coup d'une faible progression des recettes et du délestage des services, aient été contraintes de contracter des dettes, de reporter des projets d'infrastructure, de puiser dans des réserves, de vendre des biens et de réduire leurs services pour pouvoir survivre. [Traduction]

Si de plus en plus d'experts conviennent que les villes ne peuvent poursuivre leur croissance à défaut d'un remaniement du partage des recettes et des pouvoirs entre les ordres de gouvernement fédéral, provincial et municipal, il est clair également que la Ville d'Ottawa doit continuer à chercher des solutions dans les domaines sur lesquels elle a prise.

Sensibles aux défis auxquels font face les contribuables, les douze anciennes municipalités devenues la nouvelle Ville d'Ottawa avaient bloqué ou réduit les impôts fonciers et les taux d'imposition pendant plusieurs années antérieures à 2001. Comme elles faisaient face à un taux de progression des recettes inférieur à celui des services qu'elles devaient financier, les villes de la région d'Ottawa ont sans cesse amélioré leurs méthodes de prestation de services cependant qu'elles réduisaient leurs dépenses. À la suite de la fusion, qui a eu lieu en 2001, le taux d'imposition a été réduit de 10 %, diminution qui a été maintenue en 2002. Le blocage et la diminution des taux se sont traduits par l'obligation pour la Ville d'absorber tant le coût de l'inflation que celui du délestage des responsabilités provinciales; le seul coût du délestage a augmenté de plus de 50 millions de dollars par an le budget de la Ville.

Par suite du gel du taux des impôts fonciers, le résident moyen des milieux urbains a vu réduire de 20,5 % ses impôts fonciers par rapport à 1993, tandis que le résident moyen des milieux ruraux a bénéficié d'une diminution de 21,9 % (données corrigées de l'inflation). (Voir le graphique 2.)

Au cours de la période, Ottawa a devancé toutes les autres villes du Canada par le taux de croissance. Par conséquent, le Conseil a voulu chercher des solutions possibles et préparer la croissance à long terme, et il a donc adopté des prévisions réalistes qui tiennent compte clairement des taux de croissance actuels et prévoient la progression des besoins en infrastructures. Par le passé, la croissance s'est traduite par une expansion suburbaine classique à laquelle correspondait une demande accrue d'infrastructures en milieu de faible densité axées fortement sur l'automobile. En effet, cette forme de demande d'infrastructures est à l'origine d'une part appréciable de l'actuel écart de financement des travaux d'infrastructure. En outre, le Plan financier à long terme prévoit l'accroissement de cette demande à l'approche de l'an 2011.

La Ville doit adopter une approche durable de l'aménagement et de la croissance.

Il suit que la Ville doit reconnaître qu'elle n'a pas les moyens de subventionner l'aménagement et la croissance comme elle l'a fait par le passé. Elle doit repenser les lieux à développer aussi bien que les coûts réels du développement. En revanche, elle doit trouver une façon de recouvrer une part de son insuffisance financière en modifiant le mode d'aménagement de son territoire. Fait à noter, les impôts fonciers ont été employés au financement d'une part appréciable des coûts de la croissance à Ottawa.

L'entretien du cycle de vie des infrastructures actuelles - voirie, ponts, canalisations et bâtiments - pose également un défi unique. Traditionnellement, les prévisions et la planification n'englobaient pas les ressources nécessaires à l'entretien des infrastructures. En fait, cela est vrai des municipalités de tout le Canada. Le rapport récent de TD Economics propose des données qui illustrent cette situation également :

Selon l'estimation faite par l'Association des ingénieurs-conseils du Canada (AICC), l'insuffisance du financement à accorder à l'ensemble des infrastructures municipales au Canada se chiffre au bas mot à 44 milliards de dollars [...] TD Economics croit que l'insuffisance progresse au rythme de quelque 2 milliards de dollars par an.

Bien que toutes les ressources soient mises à contribution dans la recherche des meilleurs moyens à prendre pour répondre aux besoins de la Ville en fonds d'immobilisations et de fonctionnement, toutes les villes du Canada doivent bénéficier d'une plus grande marge de manœuvre pour pouvoir percevoir des recettes. De plus, pour que les villes connaissent une situation financière stable et poursuivent leur expansion économique à long terme, il est indispensable qu'elles concluent des ententes de financement fermes avec les gouvernements fédéral et provinciaux.

Cela dit, la Ville se montre à la hauteur des défis en prenant des moyens directs et en s'armant de prévoyance. Bien qu'elle continue de rationaliser la prestation de services tout en réduisant ses dépenses, les seules économies au titre des services offerts ne combleront pas l'écart de financement. D'ici à 2011, la Ville sera mise au défi de continuer à améliorer les services et à réduire les coûts par des moyens inventifs tandis qu'elle s'emploiera à dégager et à mettre à profit de nouvelles sources de recettes. À défaut de ces dernières, et ce malgré tous les efforts que la Ville est capable de déployer, la brèche financière continuera de se creuser.

Les villes sont depuis toujours des centres d'activité et de croissance économiques. Depuis le libre-échange, elles sont devenues les moteurs de l'économie nationale, et les mises de fonds dans les infrastructures urbaines procurent d'importants avantages aux collectivités situées loin des frontières municipales. À témoin, la publication intitulée The Role of Metro Areas in the US Economy signale que le produit brut des 5 premières régions métropolitaines des États-Unis (1,68 billion de dollars) est supérieur à ceux de toutes les économies nationales de la planète, exception faite de celles des États-Unis (10,21 billions), du Japon (4,15 billions) et de l'Allemagne (1,85 billion). Aux États-Unis mêmes, le produit brut des 10 plus importantes régions métropolitaines est supérieur à la production des 31 États les plus petits.

La revitalisation des villes du monde est emballante pour les citadins et enrichissante pour tous ceux qui profitent de leur productivité. Un consensus se dégage concernant les facteurs qui font que les villes peuvent rivaliser avec succès sur le marché planétaire et demeurer, ce faisant, des endroits où il fait bon vivre et travailler. Le gouvernement américain et ceux de pays d'Europe ont pris l'initiative d'engager d'importantes mises de fonds dont l'objet est d'assurer la vitalité continue de leurs villes. Malheureusement, les gouvernements fédéral et provinciaux n'ont pas encore saisi la nécessité de les imiter pour que les villes canadiennes soient concurrentielles et prospères.

4.1 Des solutions propres au XIXe siècle ne peuvent venir à bout des problèmes caractéristiques du XXIe siècle

En 1867, le Canada était un pays largement rural dont l'économie reposait sur les ressources naturelles. Cette dernière a subi une diversification poussée depuis la Confédération. Qui plus est, le Canada est devenu un pays à très forte prédominance urbaine. En effet, près de 80 % des Canadiens habitent des régions urbaines, 45 % d'entre eux étant des résidents des 7 plus grandes villes du pays (Toronto, Montréal, Vancouver, Ottawa-Gatineau, Calgary, Edmonton et Winnipeg).

Le Canada a subi de profonds changements depuis 135 ans, mais ce n'est pas le cas de la législation qui réglemente les relations entre, d'une part, les gouvernements fédéral et provinciaux et, d'autre part, les municipalités. Même que la loi fondatrice du Canada, l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867, confère aux provinces tous les pouvoirs imaginables sur les institutions municipales. Par contre, le rôle, la fonction et la structure des institutions municipales ont été définis quelque 20 ans avant la Confédération. En 1867 - voilà 135 ans - cette façon de faire semblait indiquée. Aujourd'hui, elle n'est plus viable.

Les municipalités canadiennes ne disposent que de trois moyens d'encaisser des recettes : les impôts fonciers, les droits d'aménagement et les frais d'utilisation.

Le cadre légal dans lequel les municipalités exercent leur activité limite leur capacité de gérer et de réglementer les programmes et les services qu'elles assurent. En substance, les municipalités canadiennes ne disposent que de trois moyens d'encaisser des recettes : les impôts fonciers, les droits d'aménagement et les frais d'utilisation. Compte tenu de leur souplesse limitée, ils ne peuvent procurer à la Ville les fonds supplémentaires dont elle a besoin.

Cela n'est pas le cas aux États-Unis et en Europe, où les gouvernements ont fait le nécessaire pour accorder aux villes l'appui dont elles ont besoin pour assurer leur succès à long terme. Aux États-Unis, l'État attribue des pouvoirs aux administrations locales.

Les municipalités américaines sont habilitées à décider des services à offrir et à percevoir les recettes nécessaires à cette fin.

Fait à noter, les grandes municipalités américaines et quantité de petites sont régies par des chartes d'autonomie gouvernementale. Ces dernières les autorisent à décider de leur structure, des services à offrir et du degré de réglementation des questions d'intérêt local, ce sans l'ingérence de l'État. Les chartes habilitent également les villes à décider des sources de recettes, à fixer les taux d'imposition, à percevoir de nouveaux impôts, à contracter des emprunts et à recourir à un assortiment d'instruments financiers. Il suit que les villes américaines sont aptes à décider des services qu'elles offriront et à percevoir les recettes nécessaires à cette fin. (Voir le tableau 1.)

Les services offerts par les administrations locales d'Europe et les pouvoirs qu'elles exercent varient grandement. Par contre, tous les pays d'Europe en sont venus à comprendre en profondeur l'importance des villes comme centres de croissance économique et d'emploi. Cette compréhension se manifeste dans le principe de subsidiarité, enchâssé dans le Traité de Maastricht de l'Union européenne. Le principe consacre la notion selon laquelle les ordres de gouvernement supérieurs doivent exercer leurs pouvoirs seulement si des raisons évidentes et concluantes les y incitent. Le même principe stipule que l'ordre de gouvernement investi de pouvoirs doit également disposer des ressources nécessaires pour s'acquitter de ses responsabilités. Dans cette optique, l'Union européenne offre aux administrations locales le financement qu'il leur faut pour obtenir des fonds complémentaires du gouvernement national afin de mener à bien des projets de développement durable au sens le plus large, c'est-à-dire environnemental, social et économique.

L'effet pratique des modalités de définition des pouvoirs et d'accès au financement prescrites par le principe de subsidiarité est digne de mention. La Fédération canadienne des municipalités estime que, en 1997, les villes canadiennes ont dépensé 785 $US par habitant, contre 1 652 $US pour les villes américaines et 2 100 $US en moyenne pour les villes européennes.

Certains gouvernements provinciaux ont commencé à se montrer sensibles à l'importance de doter les administrations municipales de mécanismes financiers et législatifs souples. À cet égard, les gouvernements de la Colombie-Britannique, de Terre-Neuve et du Labrador, de l'Alberta, du Manitoba, de la Nouvelle-Écosse et du Québec ont tous soit investi les municipalités du pouvoir de percevoir des recettes de sources nouvelles soit transféré aux villes une part des taxes de vente, des impôts sur le revenu et des taxes sur le carburant. Dans certains cas, ils ont fait les deux. De plus, l'Alberta a conféré aux villes des pouvoirs d'une personne physique, ce qui augmente leur marge de manœuvre lorsqu'elles envisagent de conclure des accords juridiques. La mesure éventuellement la plus prometteuse est celle qui concerne le projet de charte des communautés de la Colombie-Britannique, qui, s'il se réalise, accordera aux municipalités des pouvoirs fermes de prise de décision et de perception de recettes de sources nouvelles sans qu'elles aient à demander l'autorisation de la Province.

• Colombie-Britannique
  • Les municipalités sont habilitées à percevoir des recettes supplémentaires.
  • Les municipalités reçoivent une part de la taxe de vente provinciale.
  • La Greater Vancouver Transit Authority perçoit la taxe sur l'essence, tandis que la Province en fixe le taux.
  • Vancouver perçoit une taxe sur les chambres d'hôtel et de motel.
• Alberta
  • Les municipalités sont investies de pouvoirs d'une personne physique.
  • Calgary et Edmonton touchent 0,05 $ par litre de la taxe provinciale sur les carburants, somme qui sera ramenée à 0,012 $ en mars 2003).
• Manitoba
  • Les municipalités se voient accorder 2 % des recettes des impôts sur le revenu des particuliers et 1 % de celles des impôts sur le revenu des sociétés.
  • Les municipalités perçoivent une taxe sur les chambres d'hôtel et de motel.
  • La taxe sur l'occupation de locaux commerciaux est obligatoire à Winnipeg, facultative dans les autres villes.
• Québec
  • Montréal perçoit 0,015 $ par litre de la taxe provinciale sur les carburants et 30 $ des droits d'immatriculation des véhicules.
  • Les municipalités sont habilitées à percevoir une taxe sur le transfert de terrains.
• Nouvelle-Écosse
  • Les municipalités sont habilitées à percevoir une taxe sur le transfert de terrains.
• Ontario
  • Les municipalités ont compétence dans dix domaines et sont investies de pouvoirs limités d'une personne physique en vertu de la nouvelle Loi sur les municipalités.
• Terre-Neuve et Labrador
  • Les municipalités sont investies de nouveaux pouvoirs d'imposition, d'administration et de gestion financière.

S'il est réjouissant de constater que la situation s'améliore partout au Canada, aucun changement n'a été apporté au cadre constitutionnel fondamental qui régit les municipalités. Les provinces demeurent seules habilitées à déterminer les pouvoirs législatifs et fiscaux des administrations locales, et elles sont aptes à limiter ou à modifier à tout moment les pouvoirs consentis antérieurement. À témoin, l'Alberta a décidé de son propre chef de réduire de 0,05 $ à 0,012 $ la part de la taxe sur les carburants revenant à Calgary et Edmonton, ce à compter de mars 2003. L'évolution et la stabilité des villes canadiennes sont menacées par l'absence de pouvoirs sur les services dont les municipalités ont la charge, aussi bien que par l'inexistence de mécanismes de financement stables des services précités.

4.2 Les investissements dans les infrastructures sont indispensables au succès économique du Canada

Selon le secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan, le monde est entré dans le « millénaire urbain ». Au cours de cette nouvelle ère, les villes d'un pays doivent connaître une vigueur à l'échelle planétaire pour que le pays même puisse rivaliser économiquement avec la concurrence. De plus, on attend des villes qu'elles soient des centres d'innovation et d'éducation et qu'elles offrent à leur population une qualité de vie de niveau maximal.

Dans la poursuite de l'objectif décrit ci-dessus, les États-Unis et l'Europe font d'importantes mises de fonds en faveur des infrastructures municipales. En Europe, les capitaux utilisés à cette fin proviennent de l'Union européenne, des gouvernements centraux, des administrations locales et de partenariats entre les secteurs public et privé. Le Fonds européen de développement régional (FEDER) de 2002-2006, pourvu à hauteur de 175 millions de dollars américains, représente le tiers du budget global de l'Union européenne. Y ont accès les villes et les régions capables de faire valoir un besoin et la disponibilité de fonds de contrepartie de source nationale. Eu égard à l'importance du secteur, plus de la moitié des fonds du FEDER sont attribués à des projets se rapportant à l'infrastructure des transports. Un tiers environ sont réservés à des projets intéressant l'environnement et l'eau. Le FEDER n'est que l'un des fonds employés à la consolidation des infrastructures municipales. D'autres prévoient le financement d'un large éventail de projet d'infrastructure et de réaménagement.

Le gouvernement fédéral des États-Unis investit lui aussi d'importantes sommes dans les infrastructures urbaines. La Transportation Equity Act for the 21st Century de 1999 affecte 217 milliards de dollars américains en 6 ans à l'infrastructure des transports. De cette somme, plus de 100 milliards sont destinés au secteur du transport en commun. En outre, la loi instaure un programme d'avantage fiscal au titre du transport en commun afin de favoriser l'application de règles du jeu équitables entre les avantages fiscaux pour le stationnement et ceux qui sont accordés relativement au transport en commun et au covoiturage. Elle permet également aux municipalités de miser sur les ressources fédérales pour gagner la participation du secteur privé, notamment par l'offre d'une aide directe au crédit sous forme de prêts, de garanties de prêts et de lignes de crédit consentis par le Department of Transport à concurrence d'un tiers des coûts d'un projet. En dernier lieu, la loi prévoit des crédits pour recettes de péage, une formule qui permet d'utiliser les recettes de péage perçues des usagers de la voirie et de ponts à titre de fonds de contrepartie en vue de l'obtention de subventions fédérales allant à d'autres modes de transport, notamment le transport en commun. D'autres programmes fédéraux de subventions et de prêts octroient un financement stable à long terme à des projets se rapportant aux eaux usées, à l'eau potable, au logement et au développement communautaire réalisés dans des villes américaines.

La formule mise en œuvre en Europe et aux États-Unis porte ses fruits. En janvier 2001, le Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale à la Commission européenne concluait à l'efficacité des nouveaux investissements dans les villes comme moyen de mobiliser des capitaux privés et d'ouvrir l'accès à des crédits d'emprunt, et il constatait qu'il en résultait une hausse de la compétitivité et de la productivité des régions urbaines. Le document intitulé The Role of Metro Areas in the US Economy fait valoir que la capacité des villes américaines de se mesurer à la concurrence planétaire est attribuable en grande partie aux avantages que procure le renouvellement de leurs infrastructures. En effet, au contraire des autres secteurs de l'économie américaine, les régions métropolitaines ont poursuivi leur croissance au cours de la dernière récession.

Les gouvernements nationaux d'Europe font également d'importants investissements dans le transport en commun. En effet, les membres du G8 du continent européen acquittent de 15 à 30 % des frais de fonctionnement et de 30 à 100 % des dépenses en capital du secteur. La Transportation Equity Act for the 21st Century des États-Unis édifie le plus important programme américain d'investissements dans les infrastructures. Aux termes de la loi, l'ensemble des fonds des États et du gouvernement fédéral couvre 25 % des frais de fonctionnement et 54 % des dépenses d'immobilisations du transport en commun. Qui plus est, les États-Unis et les pays d'Europe mettent en œuvre un assortiment de stratégies de financement novatrices au profit des infrastructures des transports, notamment crédits directs, crédits correspondant aux recettes de péage, aménagement concerté des équipements du transport en commun, taxes de financement des transports et routes périphériques à péage.

Les gouvernements américains et européens ont reconnu que les infrastructures des transports sont d'importance capitale et qu'elles sont la clé de l'économie des grandes villes sans exception. Les infrastructures en question occasionnent d'importantes dépenses publiques, lesquelles rapportent des avantages en facilitant l'activité commerciale et en nourrissant une grande qualité de vie qui attire les entreprises et les résidents.

Par contraste, les gouvernements fédéral et provinciaux canadiens réduisent le financement accordé aux infrastructures. De plus, les paiements de transfert et les subventions qui existent encore sont le plus souvent conditionnels, de courte durée et axés sur des projets précis. Par ailleurs, les programmes étant conditionnels, leur financement est accordé à des projets admissibles, lesquels ne sont pas nécessairement urgents ni prioritaires du point de vue des administrations locales.

L'Association des municipalités de l'Ontario résumait la situation à laquelle font face les municipalités de la province dans l'édition de 2000 du Municipal Councillors' Guide :

Que de changements peuvent se produire en dix ans! Le Comité de réforme des subventions de l'Ontario avait recensé près de 90 programmes distincts de subventions à la fin des années 1970 [...] Ils étaient 100 à la fin des années 1980. Aujourd'hui, outre la possibilité de financement transitionnel et, parfois, d'une aide financière spéciale, les municipalités reçoivent essentiellement une subvention annuelle, celle du Fonds de réinvestissement communautaire. 

S'agissant d'infrastructures des transports, le Canada est le seul pays du G8 qui ne soit pas doté d'un fonds national d'investissement dans le transport en commun. Pour tout dire, les gouvernements de l'Alberta, de la Colombie-Britannique et du Québec sont les seuls au Canada qui accordent un soutien permanent au transport en commun, quoique d'autres provinces, tel l'Ontario, aient lancé des programmes de subventions. Selon l'Association canadienne du transport urbain, le transport en commun commanderait des dépenses en capital de 9,2 milliards de dollars en 5 ans. Il est regrettable de constater, comme l'a fait la Fédération canadienne des municipalités, que le taux d'investissement dans le transport urbain aux États-Unis est plus de 100 fois ce qu'il est au Canada.

Le taux d'investissement dans le transport urbain aux États-Unis est plus de 100 fois ce qu'il est au Canada.

Les données sont tout aussi éloquentes en ce qui concerne les transferts aux administrations municipales. L'ensemble des transferts consentis par les gouvernements des États et le gouvernement fédéral aux États-Unis totalisent 27 % des recettes des municipalités; en Europe, les fonds de même provenance équivalent à 31 %; au Canada, 18,7 % des recettes municipales proviennent de l'ensemble des transferts des gouvernements fédéral et provinciaux. En ce qui a trait à l'Ontario, le financement est consenti presque exclusivement aux fins des programmes de soutien du revenu, et les fonds nécessaires proviennent en partie de la Province et en partie de l'assiette de l'impôt foncier.

Des signes récents laissent à penser que les gouvernements du Canada sont sensibles, tout au moins, aux paris de financement que doivent tenir les municipalités. Dans son Rapport d'étape en date d'avril 2002, le Groupe de travail du Premier ministre sur les questions urbaines déclarait que les villes canadiennes nécessitaient « [une] approche nouvelle qui comprend une aide financière fédérale stable pour les programmes d'infrastructures urbaines et une aide financière pour les projets qui dépassent de toute évidence la capacité financière des administrations municipales ».

Ces paroles doivent maintenant être suivies d'une action constructive, car les villes seront incapables de répondre aux exigences de la croissance urbaine tant qu'elles ne disposent ni des pouvoirs ni des ressources nécessaires pour s'assurer un financement stable à long terme.

4.3 Le transfert du fardeau financier

En 1998, le gouvernement de l'Ontario instituait le programme de Réorganisation des services locaux (RSL), appelé également « délestage ». Fondé initialement sur le principe de la neutralité financière, le RSL a eu pour effet de transférer aux municipalités des responsabilités accrues à l'égard de plusieurs services clés : entre autres transport en commun, services policiers, évaluation foncière, inspection des systèmes septiques, logement social et ambulances terrestres.

En pratique, la RSL n'a pas respecté le principe de la neutralité financière : elle a plutôt imposé un lourd fardeau pécuniaire aux administrations municipales partout en Ontario. Citons l'exemple de la Ville d'Ottawa, qui, à cause de la RSL, acquitte une part supplémentaire de dépenses de 50 millions de dollars environ tous les exercices. Le fardeau s'alourdit, tendance qui se maintiendra vraisemblablement au cours des 10 prochaines années, tandis que la demande de services progresse et que le délestage des responsabilités à l'égard des services se poursuit.

L'Ontario est la seule province canadienne qui oblige les municipalités à financer d'importants programmes de santé et de services sociaux à même l'assiette de l'impôt foncier.

De plus, l'Ontario est la seule province canadienne qui oblige les municipalités à financer d'importants programmes de santé et de services sociaux à même l'assiette de l'impôt foncier. Bien que la Province dirige un grand nombre de programmes de cet ordre et en dicte les mandats, elle continue d'exiger que les municipalités en partagent le coût et les financent en recourant aux impôts fonciers. Parmi les programmes en question figurent ceux de la santé publique, de l'emploi et de l'aide financière, des garderies et du logement social. Cela alors que d'autres provinces ont renoncé à pareille exigence, de sorte que, sur leur territoire, l'assiette de l'impôt foncier n'est employé qu'au financement des programmes qui ressortissent directement aux municipalités.

En 2002, une part de 186,2 millions de dollars de l'assiette de l'impôt foncier municipal a été employée au règlement du coût des programmes de santé et de services sociaux dont le gouvernement provincial a cédé la responsabilité.

Les programmes de santé et de services sociaux à frais partagés font peser d'importantes pressions sur l'assiette de l'impôt foncier. En 2002, 186,2 millions de dollars provenant de cette source ont été affectés aux programmes de cette catégorie. Les programmes en question ont absorbé 23 % des impôts perçus par la Ville. Si le gouvernement de l'Ontario finançait les programmes susmentionnés selon la formule appliquée par d'autres provinces plutôt que de les pourvoir à même l'assiette de l'impôt foncier, les nouvelles sommes dont disposerait la Ville d'Ottawa pourraient être virées aux réserves, ce qui aurait pour effet d'éliminer pratiquement l'écart de financement des immobilisations.

Outre les subventions aux immobilisations, les transferts de fonds de fonctionnement en provenance du gouvernement de l'Ontario ont reculé, passant de 493 millions en 1995 à 272 millions en 2002 (voir le graphique 3). Cette diminution s'est répercutée fortement sur les recettes municipales. En outre, les gouvernements provinciaux consacrent à d'autres fins, en bout de ligne, des subventions fédérales dont la fonction est d'aider les municipalités à offrir certains programmes. Exprimés en pourcentage des recettes brutes de la Ville, les transferts sont passés de 31 à 15 % : ils ont diminué au taux vertigineux de 9,1 % par an.

5.1 Les catégories de dépenses en capital

Les fonds d'immobilisations sont employés à l'achat, à la mise en valeur et à la remise à neuf de biens qui servent à la prestation de services municipaux et dont la durée est supérieure à un an. Les dépenses prévues au titre des services représentent les besoins de la Ville en fonds d'immobilisations.

Les projets se rapportant à l'épuration de l'eau et à l'approvisionnement en eau potable sont financés par voie du fonds de réserve pour l'eau. Ceux qui concernent le captage et l'épuration des eaux usées et des eaux pluviales sont financés à même le fonds de réserve pour les égouts. Les services municipaux d'eau et d'égouts perçoivent des frais d'utilisation qui sont censés couvrir la totalité de leurs coûts. Tous les autres projets sont financés par le jeu des impôts fonciers. À l'heure qu'il est, les impôts sont perçus au moyen d'une cotisation à l'échelle de la ville et de cotisations au titre du transport en commun en milieu urbain et rural. Les autres recettes, tels droits d'aménagement et subventions, sont portées en diminution des besoins de la Ville en financement provenant des sources susmentionnées.

Les dépenses en capital entrent dans quatre catégories : entretien du cycle de vie (entretien des biens actuels); croissance (à l'appui des résidents et des entreprises nouvellement arrivés), à l'origine de la plus grande part des besoins; programmes permanents (priorités permanentes des communautés); nouvelles initiatives (financement des nouveaux programmes et biens non liés à la croissance).

5.1.1 Les programmes permanents

Les programmes permanents répondent aux besoins de la communauté qui n'entrent pas dans les catégories de l'entretien du cycle de vie ou de la croissance. En règle générale, ces programmes - tels ceux des installations communautaires, du logement abordable, de l'éclairage de rues ou de parcs, d'aménagement de terrains de sport, d'amélioration des parcs et des intersections - sont financés par des affectations annuelles qui ont pour effet d'augmenter progressivement le niveau de service offert sur l'ensemble du territoire municipal, et ils constituent une part importante des services fournis couramment à la population. La catégorie englobe également les travaux d'urbanisme - Plan officiel, plans directeurs et autres - de nature cyclique. Le coût de ces programmes est normalement réglé à même les impôts et les tarifs des services publics.

5.1.2 Les nouvelles Initiatives

Les nouvelles initiatives sont des projets ponctuels importants qui débouchent sur un niveau de service nouveau ou amélioré. Citons les exemples des initiatives du transport en commun, d'une nouvelle succursale de la Bibliothèque et de l'expansion du parc d'ambulances, autant de projets motivés par la volonté d'améliorer les services offerts à la population plutôt que par la croissance. De façon générale, pareilles initiatives sont financées par voie des impôts et des tarifs des services publics.

5.1.3 L'entretien du cycle de vie

La valeur estimative globale des actifs corporels de la Ville est de 20 milliards de dollars. Les actifs comprennent routes et égouts, trottoirs, aqueducs, véhicules du parc automobile, matériel de technologie de l'information, parcs et immeubles. La Ville doit bien entretenir et réparer les actifs et les remplacer en temps opportun afin qu'ils donnent un rendement économique, efficient et efficace et pour protéger son investissement. Le présent plan financier à long terme estime les dépenses que les actifs corporels commandent de façon continue, aussi bien que les conséquences du report de l'entretien. En règle générale, l'entretien du cycle de vie est financé à même l'assiette de l'impôt foncier ou la surtaxe sur les tarifs des services d'eau et d'égouts.

Ces dernières années, les administrations locales n'ont pu engager toutes les dépenses nécessaires à l'entretien de leurs infrastructures. C'était le cas de la plupart d'entre elles partout au Canada : souvent, les conseils municipaux et le personnel disposaient de peu d'options à cet égard. Des impératifs financiers ont poussé les décideurs à financer insuffisamment l'entretien et la réparation des actifs, et il en a résulté une longue liste de travaux reportés.

Les travaux d'entretien reportés à répétition occasionnent des frais. Une panne d'infrastructure importante peut provoquer des temps d'indisponibilité de longue durée, augmenter les frais des entreprises locales et limiter la capacité de la Ville de servir la population et d'attirer de l'activité industrielle. En outre, l'entretien reporté pose des risques pour la santé et la sécurité du public, augmente la consommation de services d'utilité publique et les frais de fonctionnement divers et multiplie les travaux imprévus de réparation et de remplacement. Il peut en résulter également la fermeture d'installations, ce qui fut le cas de la piscine Plant, et les niveaux de service s'en trouvent réduits.

La Ville est tenue d'engager d'importantes dépenses en capital afin d'assurer un niveau d'entretien acceptable de ses biens. Le texte qui suit décrit chacun des grands secteurs fonctionnels de la Ville chargés de l'entretien du cycle de vie.

Biens immobiliers et installations

Gestion des actifs et des biens immobiliers est responsable de la totalité des 1 024 ouvrages, du mobilier et du matériel connexe, aussi bien que des autres biens immobiliers de la Ville. Eu égard à la taille et à la complexité de l'assortiment des actifs municipaux, la meilleure façon d'exprimer les besoins en dépenses au titre du cycle de vie est sous forme de dépenses moyennes calculées sur la base de la valeur globale d'une installation.

Des associations professionnelles ont fixé des lignes directrices régissant le financement de l'entretien d'installations. C'est le cas de l'American Public Works Association, qui situe entre 2 et 4 % de la valeur de remplacement actuelle d'installations la somme à consacrer à leur entretien. Pour leur part, la Society for College and University Planning, la National Association of College and University Business Officers et l'Association of Physical Plant Administrators of Universities and Colleges recommandent de consacrer entre 1,5 et 2,5 % de la valeur de remplacement d'installations à leur entretien en vue de leur usage actuel.

Le personnel municipal recommande de fonder le calcul des frais d'entretien sur une estimation prudente, soit 1,5 %, de la valeur de remplacement de l'infrastructure renouvelable des bâtiments, qui représente environ 80 % de la valeur de remplacement totale du portefeuille des bâtiments de la Ville. Il évalue à 31 millions de dollars pour l'ensemble du portefeuille la totalité des travaux d'entretien reportés. Si le niveau de financement recommandé est respecté, la Ville satisfera à l'obligation financière imposée par l'ensemble des travaux d'entretien reportés d'ici à 2011 (voir l'annexe 4.1). L'aliénation de certaines installations constitue une autre possibilité. L'équipe qui mène à bien l'élaboration du Plan directeur des locaux municipaux examinera la possibilité d'appliquer cette formule afin de répondre aux besoins de la Ville en locaux administratifs.

Parc automobile

Les Services du parc automobile sont chargés de tous les véhicules municipaux, y compris engins d'incendie, ambulances et autobus. À mesure que les véhicules vieillissent, les frais d'entretien augmentent, alors que la valeur de revente et la fiabilité diminuent. Par conséquent, les Services du parc automobile fixent le moment optimal de remplacement de chaque véhicule, à savoir le moment où son remplacement est plus avantageux, du point de vue économique, que sa réparation ou sa remise à neuf. Divers facteurs déterminent le moment optimal de remplacement, notamment coûts d'entretien, amortissement, temps d'indisponibilité, effet sur les opérations, désuétude, coûts de soutien, valeur résiduelle, fiabilité et octroi de subventions.

La durée de vie utile normale varie selon le type de véhicule et l'usage qui en est fait. Par exemple, l'usage quotidien des camions à ordures fait que leur durée est inférieure à celle des camions à benne ou des épandeuses de sel, dont il est fait un usage moins intensif. Une durée de vie utile est attribuée à chaque véhicule municipal. (Le tableau 2 énumère la durée de vie utile des véhicules.)

Comme le montre le tableau, quantité de véhicules municipaux demeurent en service au terme de leur durée de vie utile. Le plan de remplacement du parc automobile a pour objet d'estimer les dépenses en capital à engager à long terme en vue de remplacer les véhicules de la Ville. Il intègre progressivement les dépenses prévues aux plans de dépenses recommandés de 2007 à 2011, de sorte que les normes de durée économique soient respectées d'ici à 2011.

Une analyse récente a montré que les coûts d'entretien des véhicules du parc municipal augmentent par une marge de 23 à 37 % lorsqu'ils atteignent la fin de leur vie utile. Si l'on pose que les véhicules dont la vie utile est échue occasionnent des frais d'entretien de 30 % et que le budget annuel de l'entretien du parc est de 12 millions de dollars, il suit que la Ville supporte un excédent de coûts d'entretien annuels de 1,3 million de dollars imposé par les véhicules dont la vie utile est terminée. Les frais d'entretien et de remise à neuf des véhicules du transport en commun dont la vie utile est échue s'élèvent à 2 millions de dollars par an. Ces frais supplémentaires s'ajouteront aux budgets des parcs automobiles jusqu'à ce qu'une situation stable soit atteinte en 2011.

Technologie de l'information

Les Services de technologie de l'information (TI) fournissent des ressources professionnelles et des solutions importantes à tous les services municipaux, et ils sont considérés comme une fonction opérationnelle essentielle qui occasionne des économies. À ce titre, une infrastructure technologique fiable et efficace et le soutien des systèmes municipaux sont indispensables à l'activité administrative de la Ville.

Les actifs de la TI englobent le matériel, la propriété intellectuelle (logiciels) et l'information (données stockées sur support électronique). Plusieurs organismes de recherche font paraître les pratiques exemplaires de l'industrie et des données comparatives concernant l'amortissement et le remplacement des ressources. Ces données de référence posent les assises d'un programme sûr d'entretien du cycle de vie lorsque conjuguées aux résultats d'analyses et de recherches fournis par les gestionnaires de la TI, qui se fondent pour la circonstance sur leur expérience professionnelle, les tendances historiques et les pratiques municipales.

Le matériel informatique et l'infrastructure connexe sont remplacés soit lorsqu'ils ne répondent plus à des normes de rendement acceptables soit lorsqu'ils sont incompatibles avec de nouvelles versions de logiciels.

Les logiciels sont également entretenus régulièrement (par l'installation de sous-programmes de modification ou de correction), mis à niveau (nouvelles versions) et, à terme, remplacés. Les logiciels sont remplacés si le fournisseur n'offre plus de services de soutien ou s'ils sont incompatibles avec le matériel.

Le remplacement de l'infrastructure de la TI et des logiciels est déterminé par catégorie d'actifs et dépend de l'évolution de la technologie. Ainsi, les ordinateurs de bureau sont normalement remplacés à intervalles de trois ou quatre ans. Par contre, les serveurs ont le plus souvent une plus longue durée de vie utile en raison de leurs fonctions, pourvu que les travaux d'entretien préventifs indiqués aient été effectués. Les pratiques exemplaires de l'industrie prescrivent de les remplacer à intervalles de six à huit ans.

Les propositions du budget des immobilisations de la TI de la Ville de 2002-2006 témoignent des normes et des mesures qualitatives actuelles. Il est proposé d'appliquer graduellement de nouvelles normes à compter de 2007 pour qu'elles soient pleinement en vigueur en 2011.

Infrastructures des transports, du réacheminement des déchets, de l'approvisionnement en eau et des égouts

Transports, Services et Travaux publics (TSTP) est chargé de l'entretien du cycle de vie de toutes les infrastructures municipales, y compris systèmes de transport, canalisations, stations de traitement de l'eau et décharges.

L'American Public Works Association, l'American Water Works Association, l'Association des transports du Canada et la Fédération canadienne des municipalités - pour ne nommer que celles?là - ont toutes entrepris des études dont l'objet est d'élaborer des stratégies efficaces de remise à neuf et de remplacement des infrastructures. Leurs résultats montrent irréfutablement que la Ville doit se munir d'une méthode de remise à neuf et de remplacement suffisamment évoluée pour traiter des problèmes complexes de la durabilité des infrastructures. La méthode devra prendre en compte l'évolution des matériaux et des techniques de construction, les besoins en niveaux de service à long terme, les facteurs environnementaux et les conditions particulières posées par les infrastructures enfouies. De plus, les infrastructures ont été construites à des moments aléatoires, en période de croissance, et leur vieillissement est le mieux représenté par une courbe irrégulière à plusieurs crêtes qui ne figure pas une demande de travaux continus de remise à neuf.

Trottoirs, transport en commun, voirie et ponts

Le réseau de transport de la ville est composé de 1 415 kilomètres de trottoirs, des 60 kilomètres du Transitway, de 5 200 kilomètres de routes (mesurées à la médiane) et de 95 ponts, en bon état pour la plupart. Cela dit, des ressources financières insuffisantes sont consacrées à l'entretien préventif, à telle enseigne que les dépenses actuelles ne représentent que les deux tiers du niveau nécessaire. Par conséquent, le carnet municipal des travaux d'entretien reportés est de plus en plus chargé. Fait à noter, le report des travaux de remise à neuf provoque une hausse marquée des besoins financiers, car il oblige la Ville à procéder à des travaux coûteux de reconstruction. Les prévisions budgétaires prévoient le rétrécissement de cet écart de financement. Selon les estimations, des niveaux acceptables de financement de l'entretien du cycle de vie seront atteints en 2008 et respectés au cours de la durée restante de la période prévisionnelle.

Eau, eaux usées et drainage des eaux pluviales

La Ville exploite et entretient 2 550 kilomètres de conduites principales d'eau qui servent à distribuer l'eau potable provenant de deux stations de traitement, dont les installations complémentaires comprennent 13 lieux de stockage et 14 stations de pompage.

La Ville possède 2 050 kilomètres d'égouts séparatifs et d'égouts unitaires et 57 stations de pompage qui acheminent l'eau au Centre environnemental Robert O. Pickard, où elle subit des traitements primaires et secondaires. Le drainage des eaux pluviales est assuré par un réseau d'égouts de 1 825 kilomètres de long, doté de 101 bassins d'orage, aussi bien que de 8 000 kilomètres de fossés, la plupart en marge du réseau routier.

En règle générale, les réseaux de conduites d'eau et d'égouts ont une longue durée de vie utile. Ils sont composés de divers matériaux qui répondent à des normes variées. À quelques exceptions notoires près, les réseaux municipaux sont en bon état. Cela dit, les besoins en ressources de gestion de l'eau dépassent largement les moyens actuels. Les moyens pris pour combler l'insuffisance déterminent en grande partie le degré de priorité des travaux de remise à neuf et de reconstruction. Les mesures en question comprennent la séparation des égouts, l'augmentation de la capacité d'acheminement, les ouvrages de prévention des inondations de sous-sols causées par les égouts, ainsi que les travaux visant à augmenter la capacité et les niveaux de service des conduites principales d'eau.

Les besoins d'Ottawa en matière de conduites d'eau et d'égouts se comparent à ceux d'autres villes d'Amérique du Nord, mais les dépenses en capital actuelles sont insuffisantes, situation qui se solde, encore une fois, par un écart qui se creuse entre les besoins et les activités de remise à neuf. Bien que des analyses poussées aient été entreprises pour prévoir les besoins en financement, la prévision simple de l'amortissement indique que des niveaux de financement essentiels des réseaux seront atteints d'ici à 2008 et qu'ils se maintiendront au cours de la durée restante de la période prévisionnelle.

5.1.4 La croissance

Les nouveaux résidents et les nouvelles entreprises appellent des infrastructures municipales nouvelles ou étendues. Aux fins du présent plan financier à long terme, cette forme d'infrastructures est désignée « infrastructures de croissance ». Bien qu'ils soient motivés par le développement, les projets d'infrastructure de la catégorie décrite ci-dessus profitent fréquemment à la population actuelle. À titre d'exemple, s'il faut fournir une patinoire par tant d'habitants, la Ville devra construire le nombre de patinoires qui correspond proportionnellement au nombre de nouveaux arrivants. Comme tous les résidents profitent de pareils projets, ils sont financés à la fois par les droits d'aménagement, les impôts fonciers et les tarifs des services publics.

Ottawa 20/20 et Tracer l'itinéraire

Ottawa 20/20 est le projet lancé par la Ville pour gérer la croissance attendue au cours des vingt prochaines années. Il a été entrepris en juin 2001 au moment du Sommet de la croissance intelligente d'Ottawa 20/20, rencontre où des spécialistes canadiens et étrangers ont renseigné la population sur les principes du développement durable et où le public même a traité de la question. Ottawa 20/20 vise à protéger et à augmenter la qualité de vie que prise la population d'Ottawa.

Cinq plans de gestion de la croissance sont en voie d'élaboration : le Plan officiel de la Ville, un plan des services aux citoyens, un plan des arts et du patrimoine, un plan économique et un plan stratégique général. Les plans seront pris en compte dans les budgets des immobilisations et jetteront les bases des étapes suivantes du Plan financier à long terme de la Ville.

Le Plan officiel

Une version préliminaire du Plan officiel a été présentée au Comité de l'urbanisme et de l'aménagement de la Ville le 27 juin 2002. Le dépôt du Plan a amorcé un processus de consultations publiques qui se poursuivra jusqu'à la fin de l'automne et dont le point culminant sera une version finale du Plan officiel en janvier 2003. Au terme d'une seconde période de consultations publiques, le Conseil adoptera le Plan officiel au printemps 2003.

D'autres plans viendront compléter le Plan officiel, notamment un plan directeur des transports, une stratégie environnementale et des plans directeurs de l'approvisionnement en eau, des eaux usées et des eaux pluviales, qui seront élaborés parallèlement au Plan officiel, si la situation s'y prête.

Bien que le Plan officiel préliminaire embrasse un éventail d'objectifs en matière de gestion de la croissance étalés sur les 20 prochaines années, certains d'entre eux, et les politiques connexes, auront une incidence directe sur les efforts que déploie la Ville pour alléger les pressions qui pèsent sur le budget des immobilisations. Parmi les objectifs précités figurent la promotion de la marche, du cyclisme et du transport en commun comme solutions de rechange acceptables à la voiture, l'appui de l'aménagement dans les limites actuelles des aires urbaines et des villages et l'augmentation de la densité des aménagements à proximité des stations du Transitway, ainsi qu'en marge des grandes artères et des rues principales. La réalisation des objectifs des plans susmentionnés allégera les pressions qui s'exerceront à long terme sur le budget des immobilisations.

La réalisation des objectifs des plans
municipaux de gestion de la croissance
allégera les pressions qui s'exerceront sur
le budget des immobilisations d'ici à 2011.

Prévisions de croissance

Pour pouvoir se préparer à la croissance, la Ville doit en connaître la cadence. Le 10 octobre 2001, le Conseil adoptait des prévisions de croissance qui constitueront le fondement du Plan officiel. Les prévisions en question sont fondées sur les données récentes sur l'aménagement et leur bien-fondé a été confirmé par une comparaison aux données du recensement de 2001. Elles ont été prises en compte lors de l'élaboration du Plan financier à long terme, et elles sont illustrées par le graphique 4 ci-dessous. Elles indiquent que la population augmentera de 26 % de 2001 à 2011, passant de 800 000 à 1 012 000. Comme nous l'avons signalé déjà, le nombre d'emplois est censé passer de 475 000 à 655 000 au cours de la même période, ce qui représente une hausse de 38 %.

Les prévisions de croissance facilitent l'évaluation de la demande d'infrastructures. Dans un nouveau lotissement, la construction des bassins d'orage précède la construction des premières maisons. La capacité des stations de traitement de l'eau doit être augmentée avant que la demande s'intensifie. Par contre, les parcs et les casernes de pompiers sont construits une fois que les lieux sont habités. Les besoins en déplacements de la nouvelle population déterminent les travaux de transport, notamment la construction et l'extension de la voirie et la mise en place de réseaux de transport en commun.

Selon les prévisions démographiques actuelles, la Ville gagnerait quelque 400 000 habitants au cours des 20 prochaines années. Si Ottawa s'adapte à la croissance en recourant à un modèle classique d'aménagement suburbain, il en résultera une hausse proportionnelle de la demande d'infrastructures pour voitures particulières. Or cette forme de demande est à l'origine d'une part appréciable du déficit relatif aux équipements d'infrastructure que supporte la Ville.

Le financement des infrastructures des transports est l'un des grands défis de la croissance. À l'heure qu'il est, la Ville finance les projets de transport en mettant à contribution tant les impôts perçus à l'échelle de la municipalité aux fins de projets de construction routière que les impôts allant à la réalisation de projets de transport en commun. Cette méthode de financement est celle qu'utilisait l'ancienne Région. La cotisation du transport en commun finance actuellement l'achat et le remplacement d'autobus, les centres d'entretien des véhicules, la remise à neuf et l'extension du Transitway et d'autres projets d'immobilisations se rapportant au transport en commun. Les impôts nécessaires aux projets d'immobilisations du transport en commun sont perçus uniquement sur le territoire urbain desservi. À l'avenir, l'extension du réseau routier et du réseau du transport en commun devrait être financée à même une seule assiette fiscale.

Les solutions aux problèmes de transport doivent être envisagées à l'échelle de la ville, comme elles peuvent nécessiter l'extension à la fois du réseau de transport en commun et du réseau routier. Le prolongement du Transitway et les nouveaux services de transport en commun doivent être apparentés à une solution en matière de transports au même titre que la construction routière, et ils doivent être financés à partir de la même assiette fiscale.

La cotisation du transport en commun en milieu urbain ou rural doit être réservée aux dépenses de fonctionnement et aux dépenses en capital du transport en commun (autobus, garages et services de soutien), que ce soit en milieu urbain ou rural. Cette formule a déjà été adoptée dans le cadre de la stratégie des services en milieu rural.

Il est possible de réduire le déficit municipal relatif aux équipements d'infrastructure en modifiant les tendances d'aménagement du territoire de la ville. Une solution à ce propos consiste à investir dans des services de transport en commun de qualité, mesure qui a pour effet de réduire le besoin de construire des grandes artères et des autoroutes. Cette façon de faire s'accompagne également d'avantages secondaires, car elle diminue la pollution de l'air et de l'eau et se traduit par une vie communautaire de qualité. Toute hausse du nombre de déplacements effectués par les usagers du transport en commun diminue les coûts d'infrastructure.

Les investissements dans le développement durable procurent des économies.

Une étude réalisée en 1995 par la Société canadienne d'hypothèques et de logement comparaît les coûts du développement classique et ceux du développement durable (caractérisé par une grande densité et un éventail élargi de types d'habitations et d'utilisations du sol) sur un terrain de 338 hectares situé à Nepean. L'étude a montré que le coût de l'entretien du cycle de vie total (75 ans) du développement durable est inférieur de 8,8 % à celui du développement classique. En outre, plus de 70 % des économies étaient attribuables à des services publics tels ceux de la voirie, de la gestion des eaux pluviales, du transport en commun, de l'approvisionnement en eau, des services policiers et des égouts séparatifs. En clair, l'investissement dans le développement durable plutôt que le développement classique occasionne des économies.

La première période quinquennale (2002-2006) de la période prévisionnelle décennale (2002- 2011) a été planifiée en détail. Les prévisions quinquennales reposent sur le budget des immobilisations et les prévisions de quatre ans de 2002 adoptées par le Conseil en mars 2002. Le budget des immobilisations et les prévisions ont été actualisés sur la base des données les plus récentes. Bien que la planification ait été effectuée soigneusement, le contexte budgétaire de la ville est censé évoluer au cours de la période prévisionnelle. Les changements qu’il subira appelleront un remaniement des priorités. Les projets que résume le tableau 3 témoignent de l’information que possède actuellement le personnel municipal.

Les projets ont été répartis en quatre catégories : cycle de vie, croissance, projets permanents et nouvelles initiatives. En juillet 2002, le Conseil chargeait le personnel de réduire de 5 % l’ensemble de l’enveloppe des immobilisations de 2003, donc de la ramener à 476 millions de dollars. Les résultats de la démarche seront compris dans les prévisions budgétaires préliminaires de 2003.

La valeur totale du programme présenté ci?dessus est supérieure de 42 millions de dollars à celle du programme quinquennal adopté dans le cadre du budget des immobilisations et des prévisions de quatre ans de 2002. La hausse s'explique par trois éléments importants :

• Le centre des Services médicaux d'urgence est censé reposer sur un partenariat public-privé. Or le coût net de ce projet était nul au budget municipal de 2002. Le présent rapport comprend des coûts bruts de 20 millions de dollars sous forme de dépenses et un apport de fonds du partenariat public-privé qui ramènent à néant le coût en capital net.
• Les coûts de l'extension sud-ouest du Transitway augmentent de 14 millions de dollars.
• Les coûts de l'aménagement de parcs augmentent de 6 millions de dollars.

6.1 L'entretien du cycle de vie (2002-2006)

Les coûts de l'entretien du cycle de vie totalisent 52 % des dépenses en capital prévues. Le montant des dépenses engagées au cours des cinq prochaines années sera fonction des moyens que possède la Ville. Au fil des ans, cependant, elles doivent être suffisantes pour préserver les biens. L'entretien du cycle de vie entre dans cinq catégories : parc automobile, biens immobiliers et installations, technologie de l'information, infrastructures des transports et de l'environnement, infrastructures de l'approvisionnement en eau et des égouts.

Parc automobile
Le remplacement des autobus articulés sera prioritaire de 2002 à 2004. Les coûts à ce chapitre devraient s'élever à 24 millions de dollars en 2002 et à 5 millions de dollars en 2004. Les dépenses consacrées aux autres véhicules du parc devraient passer de 36 millions de dollars en 2002 à 55 millions en 2006, et elles auront pour effet de réduire la proportion des véhicules de toutes catégories ayant dépassé leur durée de vie utile.

Biens immobiliers et installations
Selon les prévisions, les dépenses au chapitre des biens immobiliers et des installations passeront de 28 millions de dollars en 2002 à 38 millions en 2006. La hausse des dépenses de cette catégorie devrait réduire à court terme le volume des travaux d'entretien reportés et l'éliminer au plus tard en 2011.

Technologie de l'information
Les dépenses consacrées à l'entretien du cycle de vie de la technologie de l'information devraient s'élever à 28 millions de dollars en 2006, contre 23 millions en 2002.

Infrastructures des transports et de l'environnement
Les dépenses de la catégorie des infrastructures des transports concernent les routes, les trottoirs, le Transitway et les installations de gestion des déchets solides. Les dépenses au titre des programmes susmentionnés passeront vraisemblablement de 57 millions de dollars en 2002 à 67 millions en 2006. Une part appréciable de la hausse est à mettre sur le compte de la reconstruction et de la remise à neuf du réseau routier.

Infrastructures de l'approvisionnement en eau et des égouts
L'activité des programmes d'approvisionnement en eau et d'égouts comprend l'entretien des conduites de distribution et de collecte d'eau et du système de traitement des eaux usées de la Ville. Certaines des composantes essentielles des systèmes doivent être remises à neuf de fond en comble, et le coût des travaux connexes est intégré aux prévisions de dépenses. Le remplacement des canalisations d'alimentation, vieilles de 85 ans, de l'Usine de purification de l'eau de l'île Lemieux et le tunnel de contrôle opérationnel régional des égouts unitaires occasionneront des dépenses de 91 millions de dollars au cours de la période. Le tunnel de contrôle est une composante intégrale de la stratégie de remplacement des égouts unitaires dont l'exécution répond aux exigences du ministère de l'Environnement. La solution de substitution - continuer de construire des égouts séparatifs - occasionnerait des frais beaucoup plus élevés.

6.2 La croissance (2002-2006)

La croissance intervient pour 27 % des dépenses au cours des cinq premières années de la période de planification. Cette donnée est calculée d'après les besoins actuels, le Plan officiel et les plans directeurs, ainsi que les prévisions de croissance. Le niveau des dépenses de cette catégorie varie sensiblement d'une année à l'autre. À témoin, le budget de 2002 et les prévisions de 2003 comprennent un grand nombre de projets de l'initiative SuperCroissance. Plusieurs grands projets ont occasionné une hausse appréciable des dépenses en 2003 : un nouveau garage rendu nécessaire par l'expansion du parc des véhicules du transport en commun; des piscines et des patinoires; des projets de transport prévus par les plans actuels.

Parmi les autres projets attribuables à la croissance figurent des travaux de construction de canalisations en réponse à l'expansion urbaine et des grands projets d'expansion progressive des stations de traitement de l'eau et d'épuration des eaux usées. Citons l'exemple d'un important projet d'expansion de la capacité de filtration de l'eau à l'Usine de purification de l'eau de l'île Lemieux, dont l'objet est de répondre à une hausse prévue de la demande. Il est possible également que le Centre environnemental Robert O. Pickard (CEROP) doive être agrandi. Les prévisions de croissance reposent sur l'hypothèse selon laquelle la décharge du chemin Trail demeurera en activité, mais elles n'englobent pas d'autres méthodes d'élimination des déchets à mettre en œuvre si la Province n'accorde pas son autorisation.

6.3 Les programmes permanents (2002-2006)

Les programmes permanents de la Ville se situent dans les secteurs des transports, des services publics et de l'environnement. Les programmes de transports concernent l'accès des piétons, les installations cyclistes, le stationnement sur voirie et hors voirie, l'éclairage de rue, la gestion de la circulation, le contrôle de la circulation et la sécurité routière, la gestion de la demande de transports et l'amélioration du Transitway. Les programmes de services publics se rapportent à la qualité de l'eau et au respect de la réglementation environnementale, au contrôle des débits, à l'amélioration des installations de traitement des eaux usées, aux bacs de recyclage et aux dépôts mobiles de déchets domestiques spéciaux.

Les programmes qui concernent les biens immobiliers et les installations ont pour objet d'adapter des biens en rattrapage à de nouvelles utilisations ou à améliorer l'efficience, l'accessibilité et la sécurité. La catégorie des programmes permanents englobe également des initiatives communautaires, par exemple projets d'amélioration des parcs et d'aménagement de terrains de sport, partenariats dont l'objet est de réaliser des projets d'immobilisations, ainsi que les subventions aux immobilisations en faveur du logement abordable et des garderies.

Les dépenses des programmes précités demeureront stables au cours des cinq premières années de la période de planification.

6.4 Les nouvelles initiatives (2002-2006)

Parmi les nouvelles initiatives figurent un centre des Services médicaux d'urgence, un programme de formation aux soins de niveau avancé des SMU, un programme d'intervention en cas d'urgence et de catastrophe, la réinstallation des bureaux des Services d'emploi et d'aide financière, l'établissement d'une succursale de la Bibliothèque dans le district centre-sud, l'initiative de dotation stratégique des Services policiers, des solutions de rechange en matière de gestion des déchets solides, un programme amélioré de réacheminement des déchets. De plus, des projets particuliers se rapportant à la transition, d'une valeur de 68 et de 15 millions de dollars respectivement, sont prévus.

Quant aux projets financés à même les tarifs des services d'eau et d'égouts, il est probable que les changements prévus à la réglementation au cours des cinq premières années de la période de planification entraînent les grands projets suivants : adaptation du CEROP aux exigences réglementaires, programme d'amélioration de la qualité de l'eau des usines de purification, gestion des déchets des usines de purification de l'eau. Il reste à déterminer les initiatives qu'imposera la Loi sur l’eau potable saine.

Comme il reste à déterminer les priorités futures de la Ville, la valeur et le moment précis des projets d'immobilisations compris dans les enveloppes des dépenses en capital de 2007 à 2011 ne peuvent être prévus avec autant de précision que ceux qui se dérouleront au cours des cinq premières années de la période de planification. Par conséquent, le lecteur considérera que les données de la période sont fournies à titre indicatif. De plus, les prévisions de 2007-2011 concernent les programmes plutôt que les projets, et il en sera ainsi jusqu'à ce que soient adoptées les versions finales du Plan officiel et des plans de croissance connexes. Le tableau qui suit présente les dépenses estimatives de la période.

7.1 La gestion du cycle de vie (2007-2011)

Les prévisions de dépenses relatives à la gestion du cycle de vie visent à éliminer les travaux d'entretien reportés et à parvenir à des niveaux de dépenses recommandés, comme il est décrit. Ainsi, les dépenses au titre de l'entretien du cycle de vie progressent, passant de 248 millions de dollars en 2006 à 341 millions en moyenne chaque année de 2007 à 2011, à concurrence des niveaux recommandés.

Les travaux jusque-là reportés sur les biens immobiliers, les installations et les véhicules de la Ville sont censés être terminés en 2011. Les dépenses à engager relativement aux travaux d'entretien reportés en ce qui concerne les infrastructures des transports, de l'eau et des égouts seront comprises dans le rapport de la stratégie à long terme de la gestion des actifs.

Selon les prévisions, les dépenses d'entretien du cycle de vie de la technologie de l'information auront atteint les niveaux recommandés en 2006. Il en sera ainsi également en ce qui concerne les dépenses d'entretien du cycle de vie des infrastructures des transports, de l'eau et des égouts en 2007.

Il est indispensable que la Ville continue de peaufiner des techniques de gestion intégrée et les programmes qui en résultent afin d'assurer la remise à neuf tant des actifs linéaires que des installations de traitement de l'eau destinée à la consommation, des eaux pluviales et des eaux usées. Les techniques et les programmes précités fondent les examens en cours de la gestion des actifs. Ainsi, les valeurs de 2007-2011 que procure une analyse simple témoignent d'efforts valables de prévision du financement de l'entretien du cycle de vie à compter de 2008.

7.2 La croissance (2007-2011)

Les besoins auxquels la Ville devra répondre pour s'adapter à la croissance de 2007 à 2011 ne sont que conjectures tant qu'elle ne disposera pas du nouveau Plan officiel. Il reste à circonscrire les endroits où la croissance aura lieu et à définir la façon dont elle se déroulera.

Les prévisions de dépenses en capital de la Ville reposent sur l'hypothèse selon laquelle le Plan officiel permettra à Ottawa de faire la promotion d'une croissance à coefficient de capital réduit. Les économies éventuelles qui découleront de l'application de cette formule seront censées être créditées à l'enveloppe des transports. Abstraction faite des économies possibles, d'importantes mises de fonds seront vraisemblablement nécessaires en faveur d'infrastructures à l'appui de l'expansion urbaine prévue. La valeur totale des dépenses attribuables à la croissance de 2007 à 2011 s'élèverait à 1,365 milliard de dollars, à comparer à 670 millions de 2002 à 2006.

Les prévisions des dépenses en capital partent de l'hypothèse selon laquelle des installations seront construites afin de maintenir le niveau de service par habitant. Installations dans ce contexte s'entend de piscines, de patinoires intérieures, de centres communautaires, de parcs, de centres culturels et de bibliothèques. Les besoins en projets d'infrastructure attribuables à la croissance et leur degré de priorité se définiront à mesure que le Conseil adopte les plans de croissance.

7.3 Les programmes permanents (2007-2011)

Les dépenses occasionnées par les programmes permanents sont censées s'accroître de 2007 à 2011, et il est possible que de nouvelles catégories de programmes soient adoptées. Selon les prévisions, les dépenses se rapportant aux programmes communautaires passeraient à 20 millions de dollars par année en moyenne de 2007 à 2011, de 10 millions de dollars qu'elles seront en 2006. La somme réservée aux programmes de transport, par exemple ceux qui concernent la gestion de la circulation dans des secteurs précis et les améliorations des intersections, se chiffrera vraisemblablement à 20 millions de dollars par an de 2007 à 2011, en comparaison de 14 millions en 2006. Les dépenses qu'occasionnent les biens immobiliers et les installations devraient passer de 9 à 11 millions de dollars. Les hausses prévues au titre des programmes sont toutes motivées par les besoins de la collectivité.

7.4 Les nouvelles Initiatives (2007-2011)

La valeur des nouvelles initiatives financées par les impôts reculera, d'une moyenne annuelle de 48 millions de dollars de 2002 à 2006 à 37 millions par année de 2007 à 2011. La diminution s'explique par l'achèvement de projets transitionnels. Parmi les programmes financés à même les impôts figurent des projets telles les nouvelles installations autres que celles qui sont rendues nécessaires par la croissance.

Le coût des nouvelles initiatives financées à même les tarifs des services publics sera en hausse, allant de 7 millions de dollars en 2006 à 30 millions par an de 2007 à 2011. La Ville compte mettre en œuvre de nouvelles techniques d'épuration de l'eau à ultraviolets en prévision de l'adoption d'exigences resserrées dans ce domaine. Elle entend aussi augmenter la capacité des réservoirs d'aération au CEROP. L'adoption de réglementation provinciale est susceptible de déterminer le moment de la mise en service des réservoirs. La mise en place, au cours de la période, d'un programme de réduction du volume des biosolides pour donner suite aux inquiétudes exprimées par la population est aussi prévue.

Les lignes directrices, normes et règlements nouveaux et en émergence continueront d'influencer la planification financière à long terme des infrastructures de l'eau, des égouts et des déchets. L'adoption de règlements de protection de l'environnement et de la santé du public se poursuivra vraisemblablement. Les estimations comprennent des sommes relatives à des stations de traitement de l'eau et d'épuration des eaux usées et à toute modification de la réglementation en vigueur. Reste à déterminer la portée, l'effet et le moment de plusieurs mesures législatives à l'étude. Ces variables sont susceptibles d'infléchir la planification financière à long terme.

Là où la réglementation provinciale ou fédérale ne limite pas sa marge de manœuvre, le Conseil peut influencer les coûts par ses décisions stratégiques. La réutilisation avantageuse des biosolides, les objectifs en matière de réacheminement des déchets et les formules possibles de prestation de services en milieu rural sont autant d'exemples de facteurs capables de faire varier sensiblement les coûts.

Il est difficile, de plus, de prévoir les programmes dont la Ville héritera par délestage, quoique l'expérience nous enseigne que les responsabilités cédées de cette façon ne s'accompagnent pas de sources de recettes continues. Il suit que les nouvelles responsabilités, s'il en est, pourront occasionner d'importants frais.

7.5 Les normes d'infrastructure

Les normes d'infrastructure déterminent le coût des projets et de l'ensemble du programme d'immobilisations. Les normes comprennent la fréquence des réparations importantes et des remplacements, la qualité des matériaux utilisés, les éléments de conception (fonctionnalité par rapport à esthétisme facultatif). Le coût estimatif des projets englobe des frais imprévus qui varient largement et obligent parfois à de fortes révisions à la hausse.

Les normes de la Ville sont-elles trop élevées? Ses programmes sont-ils trop coûteux? Sont-ils plus chers que ceux de municipalités comparables? Un examen des normes, y compris leur comparaison à celles de municipalités semblables et la prise en compte des facteurs pertinents, apporterait des réponses aux questions énumérées ci-dessus et aiderait le Conseil à cerner le potentiel d'économie offert par le programme d'immobilisations.

Un plan financier précis à long terme comprend une analyse exhaustive des pressions qui pèseront sur les budgets de fonctionnement futurs. De plus, un examen minutieux des budgets de fonctionnement s'étend aux effets de programmes d'immobilisations futurs et aux besoins en fonds d'immobilisations connexes.

Effets sur le budget de fonctionnement de base
Au cours de la période de planification décennale de la Ville, le financement des programmes et des services est soumis à certaines contraintes. Signalons d'abord les pressions inflationnistes : chaque année le coût des biens et des services que doit se procurer la Ville pour offrir ses programmes et ses propres services va croissant. L'inflation augmente le budget de quelque 24 millions de dollars par an. Les négociations collectives avec les employés municipaux influenceront également à la hausse le coût des services.

Il faut, en outre, prendre en considération l'effet de la croissance démographique sur le budget de fonctionnement. Ce facteur augmente la demande de services et engendre des besoins : routes, éclairage de rue, parcs, trottoirs, conduites principales d'eau et égouts, installations communautaires, programmes de loisirs, ambulances. La croissance démographique et l'expansion économique influent sur le taux d'imposition municipal. Les pressions occasionnées par leur croissance se chiffrent en moyenne à 10 millions de dollars par an.

Tendances sociodémographiques
De 2002 à 2011, la Ville devra défendre de nombreux enjeux sociaux et démographiques importants, notamment ceux d'une population vieillissante, de l'augmentation du nombre de sans-abri, de l'abordabilité du logement et des préoccupations relatives à la sécurité personnelle.

En 2001, 88 000 habitants d'Ottawa avaient au moins 65 ans, donnée qui doit passer à 124 000 en 2011, ce qui représente une hausse de 40 %. Le vieillissement de la population fera augmenter les besoins en services de santé et services sociaux à un rythme supérieur à celui qui était prévu.

La diversité ethnique de la ville augmente en raison de l'arrivée d'immigrants d'Asie, d'Amérique du Sud et d'Europe. Qui plus est, le nombre de migrants (habitants d'un autre pays ou d'une autre province qui déménagent à Ottawa) sera vraisemblablement multiplié par trois au cours de la prochaine décennie : il se chiffrera à 21 000 en 2011, contre 7 600 en 2001.

Il faudra mettre en place progressivement des services supplémentaires de rapprochement afin de faciliter l'intégration des nouveaux résidents. D'autre part, la composition démographique en évolution commandera l'adaptation de services aux besoins de la collectivité, notamment une augmentation des investissements dans les services de santé et les soins à long terme, les programmes récréatifs et autres à l'intention des personnes âgées et les services spéciaux à l'adresse des nouveaux arrivants. Il faudra également augmenter le financement que la collectivité octroie aux organismes qui desservent ces derniers.

Les problèmes des sans-abri et de l'accessibilité au logement abordable demeureront d'importants défis pour la Ville. Il est manifeste que le logement abordable - notamment le logement de location - fait défaut à Ottawa. Les loyers ont augmenté sensiblement sous l'effet de taux d'inoccupation extrêmement faibles et de l'offre limitée de nouvelles unités de location. Si la situation fait que de nombreux locataires sont aux prises avec des problèmes d'abordabilité, l'augmentation de la taille des ménages et des taux de construction faibles ne feront qu'exacerber le problème.

Il est difficile de chiffrer les pressions qui résulteront de l'évolution du paysage municipal, car leur effet monétaire dépendra de leur nature précise et des orientations décidées par le Conseil au moment où elles se manifesteront.

Effets sur les programmes d'immobilisations futurs
Les projets d'immobilisations occasionnent fréquemment une hausse des coûts de fonctionnement. Par exemple, à mesure que l'expansion entraîne l'achat d'autobus, la construction de centres communautaires et l'aménagement d'installations récréatives, ces projets nécessitent un apport de fonds à affecter à la prestation et à la gestion de programmes et de services, de même qu'à l'entretien et à la réparation de biens, de matériel et de véhicules. Les projets compris dans le Plan financier à long terme de la Ville pourraient s'accompagner d'une hausse des frais de fonctionnement supérieure à 100 millions de dollars au cours de la période de planification décennale..

Enveloppe des fonds d'immobilisations
Les contributions aux fonds de réserve pour immobilisations, frais de la dette y compris, du budget de fonctionnement de 2002 totalisent 273 million de dollars. Les décisions prises concernant les prévisions de dépenses en capital et la politique de financement par répartition pourraient faire varier cette somme. Les niveaux de financement actuels ne suffiront pas à financer les programmes d'immobilisations des dix prochaines années.

Effets sur les impôts fonciers et les taux d'imposition
Le Conseil a diminué le taux de l'imposition foncière en 2001 et l'a bloqué en 2002, en misant principalement sur les économies attribuables à la fusion et l'expansion de l'assiette d'imposition. D'ici à 2003, la Ville doit réaliser des économies attribuables à la fusion de 77 millions de dollars au budget de fonctionnement. Toutefois, en 2003, ces économies et l'expansion de l'assiette fiscale à elles seules ne suffiront pas à compenser les pressions budgétaires. Le Conseil se penchera sur l'insuffisance prévue au cours du processus d'examen du budget de 2003.

À la suite de la fusion, les services municipaux d'eau et d'égouts ont également engendré des économies. Par contre, la modification de la législation et de la réglementation sur la santé, la sécurité et l'environnement a augmenté le coût de la prestation des services d'eau et d'égouts.

Projections de dépenses financées à même les impôts
Les taux d'imposition actuels seront source de nouvelles recettes fiscales grâce à l'expansion de l'assiette d'imposition. De 2001 à 2003, cette expansion, conjuguée aux économies attribuables à la fusion, a permis à la Ville d'absorber d'importants coûts dus à l'inflation et au délestage de responsabilités provinciales et de réaliser les objectifs budgétaires du Conseil. Toutefois, il sera difficile de bloquer les impôts fonciers au même niveau au cours des années à venir à cause des importantes pressions budgétaires dont font état les sections précédentes.

Projections de dépenses financées à même les tarifs des services publics
La hausse de consommation prévue porte à croire que les recettes tirées annuellement des tarifs actuels des services d'eau et d'égouts augmenteront. Comme c'est le cas des programmes financés à même les impôts fonciers, il sera difficile d'éviter la hausse des tarifs des services d'eau et d'égouts, compte tenu des contraintes qui pèseront sur le budget de fonctionnement et des changements prévus à la législation.

Les sections qui précèdent décrivent à grands traits certaines des pressions qui s'exerceront vraisemblablement sur les budgets de fonctionnement et des immobilisations de la Ville, ainsi que les dépenses en capital des dix prochaines années. Le pari que devra tenir la Ville au cours de cette période consistera à trouver le point d'équilibre entre, d'une part, le financement des travaux reportés d'entretien du cycle de vie et les besoins en infrastructures attribuables à la croissance et, d'autre part, la volonté de conserver les programmes en cours et de lancer des initiatives. De plus, les dépenses suivent une tendance ascendante, et il est donc nécessaire de cerner et de ménager des sources de financement afin de satisfaire à ces besoins.

Impôts fonciers
Les impôts fonciers constituent la principale source de recettes municipales. Les encaissements de cette provenance comprennent les paiements tenant lieu d'impôts effectués par les autres ordres de gouvernement. L'assiette de l'impôt foncier de la Ville correspond à la valeur de tous les biens immobiliers évalués conformément aux lois provinciales en la matière. La Ville fixe elle-même son taux d'imposition. Les impôts fonciers sont les recettes provenant de l'application du taux à la valeur des biens immobiliers. Les impôts fonciers représentent 57 % du budget de fonctionnement municipal, qui englobe des contributions au programme d'immobilisations de la Ville et les frais de la dette.

L'imposition foncière est une méthode inefficace
à employer au financement de la plus grande part
des services fournis par les municipalités.

La plupart des experts s'entendent pour dire que l'imposition foncière est une méthode inefficace à employer au financement de la plus grande part des services fournis par les municipalités, ce pour les raisons suivantes :

• Les impôts fonciers ne sont pas nécessairement proportionnels à la capacité de payer des résidents.
• L'imposition foncière est une méthode médiocre de financement des programmes de redistribution du revenu, tels ceux d'Ontario au travail et du logement social.
• Les impôts fonciers entravent la compétitivité mondiale des municipalités.

Les municipalités canadiennes ne sont pas habilitées à résoudre les problèmes posés par les impôts fonciers, mais elles sont tenues légalement de continuer à tirer leurs recettes principalement de cette source.

Droits d'aménagement
Droits d'aménagement s'entend des frais que les municipalités perçoivent, en vertu de la Loi de 1997 sur les redevances d'aménagement, et créditent aux coûts des immobilisations occasionnés par la construction d'infrastructures à l'appui de la croissance. Les administrations locales de l'Ontario prennent des règlements en application de la loi susmentionnée et fixent des droits en fonction des services particuliers, y compris les niveaux, offerts sur leurs territoires respectifs. Des droits sont perçus au titre de toutes catégories d'aménagements, au moment où les permis de construire sont délivrés. Chaque année, la Ville perçoit des droits de 60 millions de dollars.

Les droits d'aménagement ne permettent
pas à la Ville de recouvrer la totalité des
coûts imposés par la croissance.

Bien que les droits d'aménagement compensent les coûts occasionnés par la croissance, ils ne permettent pas de les recouvrer entièrement. Notons à cet égard que la construction qui étend le réseau des grandes artères et celui du transport en commun vise principalement à répondre aux besoins des secteurs en développement. Toutefois, elle profite également aux aires bâties. Ainsi, un pourcentage des coûts d'infrastructure doit être perçu de l'assiette de l'impôt foncier. Le pourcentage ainsi déduit des coûts varie d'un projet à l'autre.

Les droits d'aménagement peuvent faire fonction d'incitatifs favorisant la mise en œuvre des politiques du Conseil. Ainsi, la Ville peut y renoncer afin d'encourager, notamment, la construction de logements sans but lucratif, les utilisations mixtes ou la densification à proximité des stations du transport en commun et les aménagements au centre-ville ou dans des centres d'expansion urbaine. Fait à noter, le manque à gagner causé par la renonciation doit être compensé par les impôts fonciers. Une insuffisance importante est constatée lorsque les droits d'aménagement sont comparés au coût du programme d'immobilisations rendu nécessaire par la croissance. L'écart s'explique principalement par le maintien du rabais discrétionnaire accordé aux aménagements non résidentiels. Si la modification récente a réduit le montant du rabais à l'échelle de la ville, la somme perçue demeure moins de la moitié des frais qu'il faudrait encaisser pour financer le programme d'immobilisations. L'écart a provoqué le report de grands projets d'immobilisations ou, dans certains cas, la révision à la baisse de leur envergure. Cela s'est traduit par une incapacité à répondre aux besoins de la croissance.

Il est peu probable que les droits d'aménagement perçus du secteur non résidentiel couvrent l'ensemble des coûts de l'aménagement attribuables au secteur. Les droits à percevoir pour couvrir intégralement le montant théorique des coûts seraient si importants qu'ils entraveraient l'aménagement et freineraient la création d'emplois. Pour cette raison, une part appréciable des coûts d'aménagement continuera d'être imputée à l'assiette fiscale. Il ne faut pas oublier que le secteur non résidentiel est soumis à un taux d'imposition supérieur à celui qui s'applique au secteur résidentiel aux termes de la politique actuelle des impôts fonciers. Par conséquent, l'expansion du secteur non résidentiel procurera d'importantes sommes de recettes fiscales à affecter au programme d'immobilisations. À terme, un taux d'imposition supérieur compensera l'insuffisance constatée des coûts en capital. Le partage du taux de l'impôt foncier en un taux pour dépenses en capital et un taux pour dépenses de fonctionnement faciliterait le recouvrement du coût des immobilisations des nouveaux projets d'aménagement non résidentiels.

Frais d'utilisation
Des frais sont perçus de nombreux usagers des services municipaux afin de couvrir tout ou partie du coût des services. Signalons à ce chapitre les tarifs du transport en commun, les droits d'inscription aux programmes de loisirs et les frais de garderie. Un important facteur à considérer au moment de fixer les frais d'utilisation est la question de savoir si tous les résidents ont accès aux services, peu importe leur revenu. En 2002, le budget de fonctionnement de la Ville a été pourvu de frais d'utilisation à hauteur de 18 %.

Les frais d'utilisation comprennent également les tarifs de services publics tels ceux de l'approvisionnement en eau et les surtaxes sur les égouts qui figurent sur la facture du service d'eau. L'eau est facturée selon un tarif par mètre cube qui prend en compte tous les coûts du traitement et de l'approvisionnement, y compris les frais de fonctionnement directs, les frais généraux et les coûts d'immobilisations.

Les frais de fonctionnement, les frais généraux et les coûts d'immobilisations du service municipal d'égouts, y compris ceux du captage et du traitement des eaux usées et des eaux pluviales, sont recouvrés par voie d'une surtaxe sur les égouts. Cette dernière correspond à un pourcentage du tarif du service d'eau et s'ajoute à la facture du service. L'augmentation du tarif du service d'eau en 2002 s'est traduite par une hausse de recettes sous forme de la surtaxe sur les égouts, laquelle a été créditée au programme d'immobilisations afin d'amortir le coût d'importants travaux d'entretien du cycle de vie et de grands projets imposés par la réglementation. Les coûts des projets d'immobilisations dus à la fusion recouvrés à même les droits d'aménagement font exception au principe d'intégration des coûts globaux qu'appliquent le service d'eau et celui des égouts.

La Ville a amorcé un processus d'harmonisation des frais d'utilisation. À cette fin, il sera nécessaire d'élaborer une politique d'application générale sur la méthode de calcul des frais et de revoir tous les barèmes en vigueur.

Paiements de transfert
La Ville administre plusieurs programmes dont le mandat est fixé par la Province. Un certain nombre sont financés en partie par le gouvernement provincial aux termes d'un accord de partage des frais. C'est le cas notamment d'Ontario au travail et des programmes de santé publique, de garderies et d'ambulances terrestres. La Ville ne reçoit plus de paiements de transfert du gouvernement fédéral, quoique ce dernier finance en partie l'initiative municipale d'aide aux sans-abri. En 2002, les subventions provinciales et fédérales correspondaient à 16 % du budget de fonctionnement de la Ville.

Autres recettes
Les programmes municipaux sont financés par des recettes provenant d'autres sources, y compris revenus de placements, amendes, produits de la vente de biens-fonds, pénalités et intérêts. Dans l'ensemble, les recettes tirées de ces sources totalisent 9 % des fonds de fonctionnement annuels de la Ville. Cette dernière perçoit également des droits au titre de services qu'elle réglemente, par voie de permis d'entreprise, de taxi, d'animal et de mariage. Les sommes ainsi perçues sont créditées aux coûts de l'application de la réglementation et non aux recettes générales.

Les gouvernements fédéral et provincial n'octroient pas aux municipalités ontariennes un financement régulier à affecter aux infrastructures. Ils offrent plutôt des programmes de financement à court terme de projets particuliers. Bien que les programmes précités permettent de réaliser des projets qui n'auraient pas été abordables par ailleurs, les municipalités ne peuvent pas compter sur eux, et ils sont conçus sans tenir compte de leurs priorités. Les programmes actuels, décrits ci-dessous, sont accessibles pendant des périodes variant de trois à dix ans.

Initiative urbaine du gouvernement fédéral
Le Groupe de travail du Premier ministre sur les questions urbaines, qui a vu le jour en mai 2001, est chargé de concevoir une stratégie urbaine à l'intention du gouvernement fédéral. Son rapport d'étape reconnaît les problèmes auxquels font face les municipalités. Compte tenu des limites du modèle de l'imposition foncière, les villes parviennent difficilement à financer les programmes et la construction d'infrastructures rendus nécessaires par l'expansion économique. Le Groupe de travail est sensible au rôle capital que doit jouer le gouvernement fédéral à l'appui du développement durable des villes canadiennes.

Parmi les recommandations du rapport d'étape figurent l'établissement de programmes nationaux de financement stable du transport en commun, du logement abordable et de grands projets de construction, par exemple de réseaux d'égouts et d'aqueducs. Le Groupe doit déposer son rapport final avant la fin de 2002.

Partenariats du millénaire de SuperCroissance et Programme d'infrastructures Canada-Ontario
Les Partenariats du millénaire de SuperCroissance et le Programme d'infrastructures Canada-Ontario sont des programmes pluriannuels applicables à l'échelle de la province qui prévoient le financement plus ou moins à court terme de projets au cas par cas. Si ces programmes procurent à la Ville une source de financement dont elle se réjouit, elle a dû remanier certaines de ses priorités pour pouvoir en bénéficier.

Les Partenariats du millénaire de SuperCroissance sont une initiative provinciale quinquennale qui attribue chaque année 250 millions de dollars à des projets stratégiques d'infrastructures de 8 grands centres urbains situés à l'extérieur de la Région du Grand Toronto. Une enveloppe de financement de 70 millions de dollars a été attribuée à la Ville. En janvier 2002, la Province réservait 25 millions de dollars au Centre des congrès d'Ottawa et affectait un maximum de 45 millions à plusieurs projets d'amélioration et d'extension du réseau de transport.

En 2000, le gouvernement du Canada et le gouvernement de l'Ontario mettaient sur pied le Programme d'infrastructures Canada-Ontario. Ce dernier prévoit le financement par le fédéral d'un tiers des coûts admissibles de projets approuvés par la Province. Le programme, d'une durée de 6 ans, est administré par la Société ontarienne SuperCroissance. Le Plan financier à long terme de la Ville comptabilise 15 millions de dollars par année à compter de 2006 de fonds provenant de futurs programmes fédéraux et provinciaux.

Partenariats pour l'investissement dans les transports en commun
Le gouvernement de l'Ontario annonçait qu'aux termes des Partenariats pour l'investissement dans les transports en commun (PITC), il partagerait les coûts de projets interrégionaux de municipalités situées à l'extérieur de la région du Golden Horseshoe au cours de la prochaine décennie, à concurrence de 250 millions de dollars. La Ville a présenté une demande de 121,1 millions en cinq ans allant au financement de projets de transport en commun rapide. Le 16 août 2002, le gouvernement de l'Ontario annonçait qu'il financerait certains projets à concurrence d'un tiers des coûts et qu'il y consacrerait 59 millions au total.

Les projets pour lesquels la Ville a demandé un financement dans le cadre du PITC seront présentés à nouveau à titre de projets à long terme au deuxième cycle des demandes de financement. La Ville suppose que le programme se poursuivra et que le gouvernement fédéral versera le tiers du financement en 2004 et au cours des exercices ultérieurs. Par conséquent, des subventions proportionnelles de 66,7 % sont affectées à des projets d'amélioration des transports en commun de 2004 à 2011.

Programme de renouvellement des véhicules du transport en commun
La Province propose également le Programme de renouvellement des véhicules du transport en commun, lequel prévoit le financement du remplacement et de la remise à neuf des véhicules.

En février 2002, la Province débloquait à cette fin 100 millions de dollars, somme que doivent se partager 65 municipalités. La part d'Ottawa, 12 869 717 $, a été créditée aux programmes d'immobilisations pour le remplacement et la remise à neuf d'autobus. Les prévisions de dépenses en capital posent que le tiers du financement nécessaire au renouvellement des équipements du transport en commun proviendra du programme provincial au cours de la période prévisionnelle.

Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique
En août 2002, le gouvernement fédéral annonçait le lancement d'un fonds de 2 milliards de dollars à affecter aux routes et aux voies ferrées, aux transports locaux, au tourisme et au développement urbain, aux services d'eau et d'égouts et aux services d'accès à haute vitesse à Internet. Le programme consacre la priorité du transport en commun. La Ville n'a pas encore affecté sa part à des projets précis, car elle attend de connaître les particularités et les critères du programme. Les fonds ont néanmoins été destinés de façon générale au financement du programme d'immobilisations financé à même les impôts.

Règlement unique et intégré sur les droits d'aménagement
Les données prévisionnelles sur la population et l'emploi à Ottawa indiquent que la Ville poursuivra sa croissance à un rythme rapide durant dix années au moins. Ce mouvement haussier pressera encore plus fortement la Ville d'améliorer et d'étendre ses infrastructures. Elle procède à des mises à niveau motivées par la croissance, par exemple celles du centre environnemental, lorsqu'un seuil démographique donné est atteint qui commande une extension importante des services en raison de l'aménagement accru du territoire. Les droits d'aménagement perçus doivent être suffisants pour couvrir le coût des projets à long terme et influer peu sur l'assiette fiscale existante.

La Ville examinera les règlements sur les droits
d'aménagement en vue d'adopter un règlement unique
et intégré d'ici à août 2004.

La fusion a procuré à la Ville l'occasion de passer en revue les règlements sur les droits d'aménagement et de dégager des façons d'assumer les coûts de la croissance. Elle entreprendra, à la fin de 2002, un examen des règlements en vigueur en vue d'adopter une seule mesure législative intégrée d'ici à août 2004. L'examen coïncide avec l'échéance des règlements en vigueur et conduira, entre autres, à des niveaux de service normalisés, aussi bien qu'à un plan de travail et à un modèle de financement dont l'objet est de mettre en place les infrastructures nécessaires. Consécutivement à la fusion, tous les coûts admissibles peuvent désormais être intégrés à un seul plan de travail, situation qui met clairement en relief les pressions que la croissance exercera sur le budget.

En clair, un objectif clé de l'examen consistera à évaluer l'effet éventuel du recouvrement intégral des coûts admissibles. Par le passé, les tarifs avaient été fixés à un niveau inférieur à celui qui aurait assuré l'abordabilité sur le marché interne et la compétitivité sur le marché externe. Or les directives budgétaires données par le Conseil, qu'appuie Ottawa 20/20 - Tracer l'itinéraire, consacrent la priorité de la viabilité financière. Un mouvement en faveur d'un modèle de recouvrement des coûts marquera une réorientation appréciable du mode de gestion de la croissance pratiqué par la Ville. Cela dit, le modèle sera plus facile à appliquer maintenant qu'une structure de gouvernement à palier unique a été établie.

Selon le modèle, les grands projets d'expansion figurant au plan d'immobilisations qui ne sont pas visés par une étude ou un règlement sur les droits d'aménagement seront pris en compte dans la mise à jour imminente de la réglementation. Par conséquent, les projets visés entrent dans la catégorie de ceux qui sont financés à même les droits d'aménagement à concurrence du niveau maximal autorisé par la législation. Les prévisions de recettes ont été majorées en conséquence.

Les partenariats entre les secteurs public et
privé sont des moyens efficaces à prendre
pour répondre aux besoins budgétaires. budgetary demands.

Partenariats entre les secteurs public et privé
Les partenariats entre les secteurs public et privé (PPP) sont des moyens efficaces à prendre pour édifier des structures originales et économiquement efficaces de prestation de services. On évitera, cependant, de croire que toutes les situations se prêtent à la formule. Ce sont plutôt des mécanismes à utiliser pour réaliser des objectifs précis. À ce titre, chacun est unique.

Lorsque structurés de façon réfléchie, les PPP procurent des services au public pendant toute la durée d'un contrat. De plus, ils donnent lieu à des relations à long terme entre des partenaires des deux secteurs et encouragent une collaboration bénéfique et durable. Les PPP offrent le maximum d'efficacité lorsqu'un partenaire du secteur privé investit directement dans le service qu'il fournit et, ce faisant, en favorise la qualité, multiplie l'éventail de services offerts et parvient à réaliser des économies grandissantes à long terme.

De nombreuses catégories de PPP sont à signaler : conception-construction; conception-construction-financement; conception-construction-financement-exploitation; conception-construction-financement-exploitation-cession. Il importe d'évaluer chaque projet avant de le concevoir et de le mettre en œuvre - d'abord sous l'angle des buts et objectifs de la Ville, puis sous l'aspect de la tolérance du risque et de la structure financière du partenariat même.

Si aucune règle ferme ne dicte le moment de recourir à un type particulier de PPP, certains projets sont mieux adaptés à un genre précis. À titre d'exemple, les PPP du type conception-construction sont de mise lorsque le projet est important et complexe, fait intervenir différentes techniques de construction et divers matériaux et répond à des calendriers de réalisation détaillés.

En outre, le PPP de type conception-construction est avantageux là où la qualité du produit fini est relativement facile à évaluer, le projet est de nature plutôt passive ou son cycle de vie n'est pas de courte durée. Cette forme de partenariats maximise l'accès à l'expérience du secteur privé, minimise les délais de construction, investit une seule partie de l'obligation de rendre compte et limite le nombre de recours pour des motifs liés à la construction.

L'établissement de PPP réussis et durables est parfois complexe et nécessite une évaluation soigneuse de la situation par toutes les parties. Cela s'explique par plusieurs facteurs, notamment la mise en place initiale du partenariat, sa gestion et le transfert de ressources financières. La répartition du risque et un assortiment de questions financières autres doivent également être prises en considération.

Par contre, le coût global de services publics qu'acquitte le contribuable par suite de la mise en commun du savoir-faire tant du secteur public que du secteur privé est souvent inférieur à ce qu'il serait par ailleurs. Tous les ordres de gouvernement s'intéressent donc de plus en plus à la formule comme moyen de satisfaire à des besoins financiers.

L'aspect éventuellement le plus intéressant d'un PPP est la construction immédiate d'un bien communautaire financée par le secteur privé en contrepartie d'une certaine forme de paiement annuel ou de contribution versé par la Ville. La formule est particulièrement alléchante si les fonds d'immobilisations se font rares. Bien que le PPP ne réduise pas nécessairement le coût global qu'assume la Ville, il permet parfois d'avancer la construction de biens publics. Toutefois, la solution oblige la Ville à budgétiser et à financer un engagement annuel supplémentaire, qui s'ajoute aux budgets de fonctionnement de base des exercices ultérieurs.

En temps normal, cependant, les PPP bien structurés diminuent la totalité des coûts qu'acquittent les municipalités. En effet, la plupart prévoient la perception de frais d'utilisation ou des sources de recettes supplémentaires qui couvrent tout ou partie des dépenses en capital et des dépenses de fonctionnement connexes. En outre, la Ville peut assurer la valeur ajoutée des PPP en fournissant des biens-fonds à mettre en valeur, en modifiant le zonage des lieux, en renonçant aux droits d'aménagement, en prenant en charge une part des risques et en établissant de solides engagements financiers qui attireront des capitaux complémentaires. Fait à noter, les partenaires du secteur privé possèdent un savoir-faire adapté aux projets particuliers, ont une grande marge de manœuvre pour acquérir et fournir les ressources nécessaires et ont accès à des avantages financiers particuliers, tel l'amortissement des actifs, dont le secteur public ne peut se prévaloir.

Nous recommandons au Conseil d'appliquer cinq critères à la sélection de projets municipaux à réaliser dans le cadre de PPP. Premièrement, les projets en question doivent déjà être compris dans le plan d'immobilisations quinquennal de la Ville. Deuxièmement, les partenaires du secteur privé doivent soit augmenter la valeur du projet soit établir un nouveau flux de recettes qui réduira la contribution nette de la Ville. En troisième lieu, les projets doivent miser sur les actifs, les services et les capacités que possède déjà la municipalité afin de réduire les besoins en capitaux. Quatrièmement, les projets doivent réduire ou éliminer les mises de fonds initiales de la Ville en contrepartie d'un appui financier annuel de longue durée. Cinquièmement, le degré de risque du projet doit être acceptable pour la Ville et l'initiative doit répondre à ses objectifs généraux.

L'établissement d'un partenariat réussi entre les secteurs public et privé est une démarche complexe qui demande des efforts soutenus. Il n'est pas à propos, à l'étape initiale du processus de planification à long terme, de demander que le personnel dresse une liste exhaustive de PPP éventuels ou calcule les avantages précis qu'ils pourraient procurer à la Ville.

Hydro Ottawa est une ressource précieuse
de la Ville et il y a lieu d'en exploiter
pleinement la valeur au profit tant de la Ville
que du contribuable.

Hydro Ottawa
Hydro Ottawa, société constituée en vertu de la Loi sur les sociétés par actions, procure à son propriétaire, la Ville d'Ottawa, une source sûre de revenus qui n'existait pas avant la déréglementation du secteur de l'électricité en Ontario. Hydro Ottawa est donc une ressource précieuse de la Ville et il y a lieu d'en exploiter pleinement la valeur au profit tant de la Ville que du contribuable.

La Ville tire d'Hydro Ottawa un taux de rendement de sa participation. Elle est porteuse d'un effet à payer de la société d'une valeur de 237 825 000 $ dont le taux d'intérêt est de 6,9 %. Le premier paiement d'intérêts a eu lieu le 1er mai 2002. L'effet donnera lieu au versement annuel à la Ville de 16 400 000 $. La Ville peut en exiger le remboursement et Hydro Ottawa peut en renouveler le financement à tout moment.

S'ajoutent à l'effet à payer 177 076 000 actions ordinaires de catégorie A d'Hydro Ottawa, évaluées à 190 628 000 $. Les porteurs d'actions ordinaires ont droit à des dividendes versés au moment fixé par le conseil d'administration de la société. Il est interdit à cette dernière de lancer des appels publics à l'épargne.

En qualité d'actionnaire, la Ville doit s'attendre à toucher un rendement de son investissement. À ce propos, le personnel municipal a demandé à l'agent financier de la Ville, CIBC World Markets, de calculer les dividendes qu'Hydro Ottawa serait censée servir. L'agent a calculé le taux de rendement attendu d'Hydro Ottawa en comparant les structures de dividendes de plusieurs sociétés d'utilité publique. Il a également examiné les prévisions financières de la société afin d'y déceler d'éventuels besoins en capitaux avant de formuler une recommandation. CIBC a adressé la recommandation suivante à la Ville :

D'après les prévisions actuelles, à notre avis Hydro pourrait pratiquer une politique dont l'effet serait le versement à la Ville de dividendes en 2004 et les années suivantes équivalents à 60 % de son bénéfice net. Si le rythme des dépenses d'équipement d'Hydro devait s'intensifier, il en résulterait probablement une baisse des versements. Par contre, si les dépenses d'Hydro sont inférieures aux prévisions, elle pourrait décider soit de servir des dividendes un an avant la date prévue soit de verser un dividende spécial en 2004.

À notre avis, ce mode de service de dividendes serait prudent pour Hydro et juste envers la Ville en ce sens qu'il donnerait un rendement de l'investissement municipal comparable aux dividendes servis dans d'autres secteurs de l'industrie.

Le tableau suivant illustre les dividendes prévus selon l'analyse de CIBC :

Une mise en garde s'impose. Étant donné que le secteur ontarien de l'électricité exerce son activité dans un environnement réglementé, la modification de la réglementation est susceptible d'influencer les structures tarifaires et la profitabilité. Il ne faut donc pas considérer le revenu de dividendes comme ferme. Il faut plutôt l'employer uniquement au financement des projets d'immobilisations susceptibles d'être reportés si les fonds venaient à manquer.

La Ville d'Ottawa, unique actionnaire d'Hydro Ottawa, peut toujours vendre sa participation. Eu égard à la condition imposée par la Province qui lui permettrait de récupérer le tiers du prix de vente par le jeu de taxes de transfert, le personnel municipal ne recommanderait pas que la Ville procède de la sorte.

De 2002 à 2011, selon les prévisions,
Hydro Ottawa verserait plus de 270 millions
de dollars sous forme de revenus d'intérêts
et de dividendes, au taux actuel, dont la
Ville pourrait se servir pour répondre à ses
besoins en capitaux.

Selon les prévisions, Hydro Ottawa verserait environ 30 millions de dollars par an sous forme de revenus d'intérêts et de dividendes, de 2007 à 2011, que la Ville pourrait employer pour combler son insuffisance de fonds d'immobilisations. En somme, de 2002 à 2011, selon les prévisions, Hydro Ottawa verserait à la Ville plus de 270 millions de dollars qu'elle pourrait utiliser pour satisfaire à ses besoins en capitaux.

Nouvelle politique de frais d'utilisation
La Ville pourrait combler une part de l'insuffisance des fonds d'immobilisations en recouvrant tout ou partie du coût des équipements, bien qu'il n'existe aucune formule normalisée de calcul des frais de fonctionnement et frais d'immobilisations que la Ville pourrait récupérer en percevant des frais d'utilisation. À l'heure qu'il est, la plupart des frais ne font que couvrir certains coûts directs des programmes et du fonctionnement. Dans l'ensemble, ils ne permettent pas de récupérer les coûts d'immobilisations, quels qu'ils soient, occasionnés par la prestation de services.

Le gouvernement de l'Ontario conserve d'importants pouvoirs sur la capacité qu'ont les municipalités de fixer des frais. La nouvelle Loi sur les municipalités, qui entre en vigueur le 1er janvier 2003, habilitera la Province à limiter les frais d'utilisation et imposera aux municipalités des lignes directrices régissant l'approbation des frais. Qui plus est, la nouvelle loi prescrira l'obligation de rendre compte de l'activité en la matière.

La Province a déjà déposé deux projets de règlements sur les frais aux termes de la nouvelle loi. Le premier concerne les frais et les droits non visés par la Loi sur l'aménagement du territoire, et il fixe des critères et des processus auxquels seront soumises les administrations publiques qui perçoivent des frais et des droits. Par exemple, les droits perçus au titre du captage et de l'élimination des eaux usées, des égouts, de la consommation d'eau potable, des permis et des inspections de sécurité incendie, aussi bien que des services policiers seront limités au montant nécessaire pour faire les frais de ces activités et assujettis à des règles administratives rigoureuses. Cependant, le règlement ne définit pas l'expression " recouvrement des coûts ". De plus, il prescrit aux municipalités de donner un avis de 21 jours et de tenir au moins une assemblée publique avant d'adopter un règlement qui impose des frais comme ceux qui sont décrits ci-dessus. Les autres frais perçus par les municipalités seront assujettis à des règles moins rigoureuses concernant les préavis et la communication de l'information connexe et leur montant ne sera pas limité au niveau nécessaire pour recouvrer les coûts.

La Ville doit disposer d'une politique de
recettes qui fixe des normes claires
régissant les droits et les tarifs des
programmes et des services.

Le second règlement dispose que certaines catégories d'entreprises continuent d'être exonérées de l'obligation d'obtenir un permis d'entreprise. L'article de la nouvelle loi portant sur les droits des permis d'entreprise limite la totalité des droits perçus relativement à une catégorie d'entreprises donnée au niveau nécessaire pour recouvrer les coûts.

La Ville doit se doter d'une politique des recettes qui soumet à des normes claires les droits et les tarifs des programmes et des services. Elle a la possibilité de percevoir des droits pour plusieurs raisons, notamment :

• recouvrer une part des coûts du service;
• rendre accessibles des services que ne pourraient se permettre par ailleurs certains résidents;
• demeurer concurrentielle sur le marché local;
• limiter l'utilisation des installations municipales.

La politique préciserait les coûts à recouvrer par voie de droits perçus et tiendrait compte des raisons pour lesquelles des frais sont imposés.

Dette
La Ville doit poursuivre l'objectif à long terme de bien gérer sa dette. Il lui faut adopter une politique qui désigne les projets susceptibles d'être financés par emprunt. Par ailleurs, la définition des catégories de projets admissibles doit être souple au cours de la première période quinquennale d'application.

Voici des exemples de situations dans lesquelles le recours à l'endettement serait une solution efficace.

• Quantité des projets rendus nécessaires par la croissance sont financés actuellement à divers degrés par les droits d'aménagement. En ce qui concerne nombre de services offerts sur l'ensemble du territoire municipal, les droits précités ne couvrent qu'une part des coûts intégraux de l'expansion. La fraction non couverte est imputée aux fonds d'immobilisations de la Ville. Étant donné que les projets en question profitent à des secteurs en développement et que les ouvrages qui en résultent seront utilisés par la population future en plus de la population actuelle, les frais connexes devraient être admissibles au financement par emprunt. Les frais de la dette attribuables aux projets seront réglés à même une assiette fiscale élargie qui englobera les secteurs en développement, et les emprunts réduiront les coûts nets supportés par les contribuables actuels.
• Dans certains cas, il est nécessaire de procéder à des projets à l'appui de la croissance avant que celle-ci ait lieu. Le cas échéant, même si les droits d'aménagement permettent de récupérer la totalité des coûts des immobilisations, la Ville acquitte les coûts du projet, sauf si un promoteur le finance par anticipation. Les promoteurs devraient être tenus par une politique municipale de financer pareils projets aux termes d'un accord de financement préalable, mais, en toute probabilité, la Ville en assumera le coût, notamment celui de stations d'épuration de l'eau ou de traitement des eaux usées. Par conséquent, ces catégories de projets devraient également être admissibles au financement par emprunt, et le coût intégral de la dette devrait être défalqué des droits d'aménagement.
• On peut imaginer des situations dans lesquelles des infrastructures non traditionnelles, financées partiellement ou en grande partie par d'autres ordres de gouvernement, appellent une importante mise de fonds. Comme les projets de cette catégorie engendreront vraisemblablement des avantages sur une longue durée, il peut être souhaitable d'en étaler le coût sur une longue période par l'émission de titres d'emprunt. De telles situations seraient rares, et cette façon de faire serait mise en œuvre relativement à un projet de transport en commun ou pour accéder à un financement accordé par le secteur privé ou un gouvernement, comme c'était le cas du premier Programme Canada-Ontario des travaux d'infrastructure.

En février 2001, le Partenariat économique Ottawa, groupe consultatif d'Ottawa sur l'économie, chargeait KPMG d'examiner les moyens dont disposaient les gouvernements fédéral et provincial pour investir dans l'expansion économique urbaine. Le rapport, intitulé Partenariat pour la croissance économique : Recettes fiscales obtenues de la Ville d'Ottawa par les gouvernements de l'Ontario et du Canada, affirme que les gouvernements fédéral et provincial encaissent 93 % des nouvelles recettes fiscales engendrées par l'activité et l'expansion économiques dans la ville.

En mai 2002, la Fédération canadienne des municipalités (FCM) a fait une présentation intitulée Un nouveau pacte fiscal pour les villes : sur la voie de la viabilité financière au Comité permanent des finances de la Chambre des communes. À ce moment, une des préoccupations qu'avait fait valoir la FCM était le besoin urgent que les municipalités disposent d'une nouvelle marge fiscale. Le point de vue de la FCM faisait écho aux propos tenus par des institutions bien en vue - y compris le Conference Board du Canada et la Banque Toronto-Dominion - qui préconisaient l'accès des municipalités canadiennes à de nouvelles sources de financement. Tous les intervenants s'entendaient pour dire que les flux de recettes municipales ne suffisent plus aux besoins des villes du Canada.

Il est généralement reconnu que les avantages économiques dont profitent les gouvernements provinciaux et fédéral grâce à la perception d'impôts sur le revenu et de taxes sur la consommation et l'emploi sont directement attribuables aux efforts des municipalités. Bien que les gouvernements des États-Unis et d'Europe aient reconnu la valeur des investissements dans les infrastructures urbaines, les gouvernements fédéral et provinciaux du Canada ne les ont pas imités.

La situation doit changer. Voilà ce que fait valoir le rapport émanant de TD Economics intitulé A Choice Between Investing in Canada's Cities or Disinvesting in Canada's Future :

Pour que les Canadiens aient le moindre espoir que leur niveau de vie puisse dépasse celui des États-Unis au cours des 15 prochaines années, la situation actuelle ne doit pas durer. Il est urgent d'adopter une nouvelle façon de voir - une perspective qui situe les affaires des municipalités au premier plan des préoccupations économiques et politiques du Canada. [Traduction]

La Ville doit avoir accès à plusieurs sources de recettes éventuelles, dont bon nombre sont déjà accessibles à des municipalités canadiennes à l'extérieur de l'Ontario. Il s'agit, notamment, d'une taxe sur les chambres d'hôtel, d'une taxe sur les carburants, d'une exemption des taxes de vente provinciales et fédérales, d'une part des recettes des impôts sur le revenu et des droits d'immatriculation des véhicules, de l'imposition des parcs de stationnement hors voirie et de taxes sur les transferts de terrains.

• Une taxe sur les chambres d'hôtel et de motel est une taxe d'accise perçue de clients de ces établissements. Elle serait imposée principalement aux visiteurs, qui font usage des services municipaux. La taxe existe déjà à Vancouver et Montréal, et elle est autorisée par les lois du Manitoba. À Vancouver, la Province impose une taxe de 2 % sur les chambres d'hôtel. Vancouver en a tiré des recettes de quelque 5,4 millions de dollars en 2001.

Les flux de recettes nourris par la taxe varient selon la conjoncture du moment. Une taxe de 2 % rapporterait environ 4 millions de dollars à la Ville d'Ottawa, somme qui pourrait être versée au trésor général ou consacrée à des priorités, par exemple la promotion du tourisme ou les programmes culturels.

• Une taxe sur les carburants est une taxe d'accise sur la consommation d'essence. Les recettes qu'elle procurerait pourraient être affectées aux transports, notamment au renouvellement ou à l'expansion du réseau de transport en commun de la Ville. Selon une option possible, la Ville toucherait une part de la taxe sur l'essence que perçoivent déjà les gouvernements fédéral et provincial. Comme elle serait prélevée en vertu d'un accord avec les deux ordres de gouvernement supérieurs, son administration occasionnerait peu de frais à la Ville. De plus, la taxe serait la source d'un financement stable et sûr. Comme elle serait administrée à la manière d'une subvention, toutefois, le gouvernement fédéral ou provincial pourrait diminuer la part revenant à la Ville si la conjoncture était mauvaise ou si la politique en la matière était modifiée.

Une autre façon de faire consisterait à autoriser la Ville à percevoir la taxe en fonction de ses besoins financiers, dans le respect de limites fixées par le gouvernement fédéral ou la Province. Comme la Ville déciderait du taux d'imposition, cette formule lui accorderait beaucoup d'autonomie. Ainsi, le gouvernement de la Colombie-Britannique autorise à la fois Vancouver et Victoria à percevoir une taxe sur les carburants. Les deux villes en fixent le taux, mais toute modification doit être soumise à l'approbation de la Province. En ce qui a trait à Ottawa, la taxe pourrait être perçue par un organisme existant, par exemple l'Agence des douanes et du revenu du Canada.

À l'heure qu'il est, Vancouver, Victoria, Calgary, Edmonton et Montréal profitent de recettes tirées d'une taxe sur les carburants. Victoria et Vancouver touchent 0,11 $ par litre, tandis que Calgary et Edmonton encaissent une part de 0,045 $ de la taxe provinciale, somme que le gouvernement de l'Alberta ramènera à 0,012 $ en 2003. Montréal reçoit 0,015 $ par litre. Dans tous les cas, les taux d'imposition sont fixés par le gouvernement provincial, qui perçoit les taxes et en transfère une partie aux municipalités. Une part de 0,05 $ par litre de la taxe sur les carburants rapporterait environ 60 millions de dollars à Ottawa.

• Si la Ville était exemptée de la taxe de vente provinciale (7 %) ou de la taxe sur les produits et services (TPS) (la Ville acquitte actuellement une taxe nette de 3 %), tous ses achats seraient moins coûteux et les pressions qui pèsent sur son budget seraient allégées. Comme les municipalités ne sont pas autorisées à transmettre la TPS qu'elles acquittent, les contribuables d'Ottawa règlent chaque année environ 14 millions de dollars en TPS. Si les municipalités étaient exemptées des taxes précitées, les économies qu'elles réaliseraient pourraient être créditées aux coûts sans cesse croissants du développement.
• Si la Ville touchait une part des impôts sur le revenu, ses recettes augmenteraient en proportion de la progression de l'activité économique. Par exemple, le Manitoba transfère aux municipalités 2 % des impôts sur le revenu des particuliers et 1 % des impôts sur celui des sociétés, calculés par habitant. Les recettes de cette source pourraient compenser les coûts de construction des infrastructures. Un pour cent des impôts sur le revenu des particuliers représenterait des encaissements annuels supplémentaires de 21,7 millions de dollars.
• La Ville pourrait toucher une part des droits d'immatriculation des véhicules, qu'elle affecterait aux projets de transport. Montréal, pour sa part, encaisse 30 $ par véhicule immatriculé sur son territoire. Si la Ville recevait une part de 10 $ par véhicule immatriculé, ses recettes augmenteraient d'environ 4,4 millions de dollars.
• La Ville pourrait également affecter à des projets de transport une taxe particulière ou une part de la taxe de vente perçue des usagers de parcs de stationnement hors voirie. De plus, l'augmentation du coût du stationnement hors voirie encouragerait les gens à utiliser le transport en commun. Vancouver touche 7 % de la taxe de vente prélevée aux parcs de stationnement sur son territoire.
• La Ville pourrait percevoir une taxe sur les transferts de terrains qui l'aiderait à assumer les coûts de la croissance. Le Québec et la Nouvelle-Écosse ont tous deux habilité les municipalités à procéder de la sorte. Il n'existe pas d'estimation des recettes que la Ville pourrait tirer de cette source.

Pour que la Ville puisse se prévaloir des sources de recettes énumérées ci-dessus, des modifications devront être apportées aux lois ou aux mécanismes de réglementation autres de ressort fédéral ou provincial.

L'écart des fonds d'immobilisations de la Ville a été calculé en fonction des politiques et des recettes sur lesquelles est fondé le budget de 2002, notamment :

• une enveloppe de formation de capital (frais de la dette et contributions de financement par répartition), financée à même l'assiette fiscale municipale, qui demeurera stable au cours de la période de planification;
• l'affectation des intérêts de 2002 et 2003 sur le billet à ordre d'Hydro Ottawa au programme d'immobilisations;
• l'obtention de financement de SuperCroissance aux fins de projets approuvés;
• le Programme de renouvellement des véhicules du transport en commun, programme permanent prévoyant le financement du tiers des coûts de programmes admissibles;
• les Partenariats pour l'investissement dans les transports en commun, programme permanent auquel participera le gouvernement fédéral à compter de 2004, si bien que la part de financement par les ordres de gouvernement supérieurs des projets admissibles atteindra 67 %;
• la construction d'un centre des Services médicaux d'urgence par le recours à un partenariat entre les secteurs public et privé.

Le tableau qui suit illustre les écarts de financement cumulés.

Les modèles présentés ci-dessus illustrent l'ampleur de l'écart entre le programme d'immobilisations et les fonds disponibles. L'insuffisance est importante et ne se prête pas à une solution simple.

Le tableau ci-dessus illustre la marge de réduction des dépenses en capital nécessaire pour parvenir à un solde de clôture de 20 millions de dollars des fonds de réserve des programmes financés par les impôts et par la tarification des services.

Options de financement du programme d'immobilisations municipal
Le texte qui suit présente six options de financement du programme d'immobilisations municipal. Les trois premières sont entièrement du ressort du Conseil; les trois dernières nécessitent une intervention des autres ordres de gouvernement.

Option 1 : Intérêts et dividendes d'Hydro Ottawa
Mettre à profit les recettes provenant d'Hydro Ottawa sous forme d'intérêts et de dividendes. Une part des recettes de cette source variera, et elle se prête donc mieux au financement du budget des immobilisations qu'à celui du budget de fonctionnement. Les recettes devraient servir au financement des programmes reposant sur les impôts. Les recettes provenant d'Hydro Ottawa réduiront l'écart des fonds d'immobilisations des montants suivants :

Option 2 : Réduction de la part des coûts de la croissance acquittée à même les impôts fonciers
Réduire les pressions qui pèsent sur les fonds de réserve pour immobilisations en majorant les droits d'aménagement de manière à récupérer la plus grande part possible des coûts du développement. Le modèle de financement de la Ville repose sur l'hypothèse selon laquelle l'option réduirait de 10 % des coûts de la croissance l'effet sur les réserves pour immobilisations. Si l'option était mise en œuvre, elle diminuerait l'écart de financement des immobilisations comme l'illustre le tableau suivant.

Option 3 : Fixer une part des taux d'imposition pour couvrir les coûts d'immobilisations
Réduire l'écart des fonds d'immobilisations en affectant une part des impôts provenant des nouvelles évaluations foncières au budget des immobilisations municipales. La même formule devrait s'appliquer aux tarifs des services publics. La cotisation pour immobilisations tirée de la hausse de l'évaluation foncière devrait aider à couvrir les coûts occasionnés par la croissance et à recouvrer une part de ces coûts qui ne peut être récupérée des droits perçus pour aménagements non résidentiels. Le tableau qui suit illustre la marge supplémentaire de recettes à créditer aux fonds pour immobilisations si une cotisation et un tarif des services publics distincts pour immobilisations étaient établis.

Sommaire des options 1, 2 et 3
L'effet conjugué des options serait de fournir un financement supplémentaire provenant des impôts et des tarifs totalisant 131,8 millions de dollars au cours des cinq premières années de la période de planification décennale et 497,2 millions au cours de la période complète. De plus, deux grands projets financés à même les tarifs - les conduites d'acheminement de l'île Lemieux et le tunnel de stockage central - sont présentés suivant l'hypothèse de leur financement par emprunt à long terme. Cela répond aux recommandations à court terme concernant le financement par emprunt du programme d'immobilisations.

Malgré les recettes supplémentaires, toutefois, le bilan demeure déficitaire à long terme. Ainsi, à défaut d'accéder à de nouvelles sources de recettes, il faudra réduire le programme d'immobilisations. En l'absence d'un apport de recettes, la Ville devra revoir ses objectifs de croissance et sa capacité de continuer à fournir des services aux niveaux actuels. Il lui faudra réduire les dépenses de l'entretien du cycle de vie à la mesure de ses capacités de financement et limiter les nouvelles initiatives et les nouveaux programmes aux fonds disponibles.

La Ville devra comprimer ses dépenses au titre de la croissance afin de diminuer les coûts de fonctionnement futurs. Dans le cas contraire, il lui sera impossible d'appliquer les normes de service en vigueur actuellement dans les secteurs en développement. C'est à cet égard que les autres ordres de gouvernement peuvent lui venir en aide.

Option 4 : Redistribution des responsabilités financières
Comme il est décrit ci-dessus, l'Ontario est l'unique province qui oblige les municipalités à financer d'importants programmes de santé et de services sociaux à même l'assiette de l'impôt foncier. Les autres provinces ont renoncé à cette façon de faire, et leur assiette fiscale n'appuie que les programmes qui relèvent directement des municipalités. Le transfert de la responsabilité financière intégrale des programmes de santé et des services sociaux au gouvernement de l'Ontario réduirait de 186,2 millions les obligations financières auxquelles la Ville satisfait par les impôts et comblerait entièrement l'écart de financement.

Option 5 : Partage de l'assiette de l'impôt foncier
Les gouvernements fédéral et provincial touchent une part des recettes tirées de la croissance de loin supérieure à celle qui revient à la Ville. Un partage plus équitable diminuerait sensiblement l'écart de financement prévu.

Le tableau qui suit illustre l’effet du partage des recettes provinciales et fédérales actuelles.

Les pouvoirs producteurs de recettes dénombrés dans le tableau ci-dessus sont des exemples de ceux que les gouvernements provinciaux ont cédés aux municipalités ailleurs qu'en Ontario. Bien que tout nouvel accord sur le partage des recettes conclu avec l'Ontario et le gouvernement fédéral doive être profitable à la Ville à long terme, tous nouveaux flux de recettes sont fondamentalement précaires tant que le gouvernement provincial demeure investi de pouvoirs législatifs sur les municipalités.

Option 6 : Surtaxe annuelle pour immobilisations
Les impôts fonciers constituent la principale source de recettes municipales. Le tableau qui suit illustre l'effet de l'établissement d'une surtaxe de 1 % pour immobilisations sur la facture totale des impôts fonciers et d'une surtaxe équivalente sur la facture des services publics. Fait à noter, cette solution limite la possibilité de hausser les tarifs aux fins du budget de fonctionnement.

La mise à contribution des options 1, 2, 3, 5 et 6 à titre de nouvelles sources de recettes n'est toujours pas suffisante pour répondre aux besoins en fonds d'immobilisations. Les nouvelles recettes possibles tirées des ordres de gouvernement supérieurs (option 5) ont été affectées aux programmes financés à même les impôts.

Compressions de dépenses nécessaires suivant la mise en œuvre des options 1, 2, 3, 5 et 6 pour parvenir à des soldes de clôture des fonds de 20 millions de dollars

Le pari du budget des immobilisations municipal
Quatre facteurs clés déterminent le programme d'immobilisations municipal : le besoin de fournir des services dans les secteurs en développement; le besoin de maintenir les services dans les secteurs établis; la volonté d'améliorer les niveaux de service dans les secteurs établis; la nécessité de procéder à l'entretien du cycle de vie des biens existants. Cela dit, l'actuel programme d'immobilisations de la Ville ne sera abordable que si cette dernière obtient un financement supplémentaire.

Pour que la Ville s'en tienne aux fonds d'immobilisations dont elle dispose, une activité importante du processus de budgétisation doit désormais consister à cerner les services à éliminer ou à privatiser. La comparaison des normes appliquées aux immobilisations à Ottawa et de celles qui sont en vigueur dans d'autres villes serait un moyen de réduire éventuellement le niveau des dépenses.

Malgré cela, le programme d'immobilisations municipal ne peut être financé à même la seule assiette de l'impôt foncier. Comme il est constaté sans équivoque d'un océan à l'autre, la croissance des grandes villes canadiennes nécessite un important apport de financement stable et à long terme de la part des gouvernements provinciaux et fédéral. Si cette condition n'est pas remplie, la capacité de développement de la Ville sera menacée. Toutefois, si pareil financement n'est pas accordé et si le programme des immobilisations n'est pas réduit, la Ville devra élargir sa base de recettes et envisager d'établir une surtaxe pour immobilisations.

Le pari du budget de fonctionnement municipal
Les dépenses aux budgets de fonctionnement municipaux sont censées croître en réponse aux besoins engendrés par une croissance rapide, le délestage de responsabilités provinciales, la nécessité de maintenir la qualité de vie élevée de la population et la volonté de préserver l'investissement de la Ville dans les infrastructures actuelles. Les coûts de fonctionnement poursuivront leur tendance ascendante en proportion de la croissance démographique et de l'inflation.

Les prévisions du budget de fonctionnement municipal reconnaissent des pressions budgétaires qui pèsent de façon continue sur les services. Toutefois, après avoir réduit ou bloqué les taux d'imposition durant dix ans, la Ville parvient de plus en plus difficilement à imputer de nouveaux coûts à son budget de base. Les décisions budgétaires futures reposeront sur un choix entre la hausse des impôts et la diminution des programmes. Pour faciliter la prise de décisions, il est recommandé de mettre en cours un processus d'examen des programmes, soit une étude en profondeur d'un service par an, distinct du processus budgétaire. Ainsi, l'adoption du budget des immobilisations de la Ville doit se faire à la lueur d'un examen des coûts de fonctionnement futurs occasionnés par les nouvelles immobilisations et les services connexes et de leurs effets possibles sur les taux d'imposition ou les tarifs des services d'eau et d'égouts.

Recommandations stratégiques

1. La croissance doit s'autofinancer. Il y a donc lieu d'augmenter le plus possible les droits d'aménagement.
2. Le taux d'imposition municipal doit être divisé en deux taux, dont l'un couvrirait les dépenses de fonctionnement, l'autre, les dépenses en capital. Le partage établit un lien direct entre le programme d'immobilisations et le relevé d'imposition foncière et garantit la ventilation de l'évaluation foncière entre le budget de fonctionnement et le budget des immobilisations.
3. Le processus municipal de planification des immobilisations doit dégager le véritable coût du cycle de vie des biens. De plus, des fonds supplémentaires doivent être débloqués progressivement afin d'augmenter le recours au financement par répartition des projets d'entretien du cycle de vie.
4. La Ville doit examiner les normes que les autres municipalités appliquent aux immobilisations afin de constater la possibilité éventuelle de réaliser des économies par la correction des normes en vigueur.
5. La Ville doit amorcer un processus d'examen cyclique qui consisterait à passer en revue en détail les programmes d'un service chaque année.
6. La Ville doit élaborer une politique qui fixe le solde de clôture minimal de l'année des fonds de réserve afin de donner à l'administration une marge de manœuvre raisonnable en matière financière.
7. Pour que le Conseil puisse décider plus facilement des immobilisations prioritaires, les budgets d'immobilisations futurs doivent dénombrer les projets par fonction et par catégorie, les catégories possibles étant les suivantes : croissance, cycle de vie, programmes permanents actuels, nouvelles initiatives. Le programme d'immobilisations municipal doit être adapté au financement disponible chaque année. Le processus budgétaire doit comporter une nouvelle étape au cours de laquelle le Conseil fixe les priorités de financement globales, ce afin de cerner le potentiel d'économies. Le Conseil doit fixer les priorités au début du processus de budgétisation en les classant par secteur fonctionnel et catégorie. Un projet d'immobilisations proposé entre deux cycles budgétaires ne doit être financé que s'il est substitué à un autre projet de la même enveloppe financière.
8. Les coûts de fonctionnement futurs de projets d'immobilisations doivent être pris en considération dans le cadre du budget des immobilisations. Comme les coûts en question seront reportés aux budgets de fonctionnement à venir, ils doivent être présentés en détail pour que l'administration puisse décider de les imputer à des fonds nouveaux ou à l'assiette fiscale existante.
9. Les projets qui débouchent sur des infrastructures supplémentaires doivent également donner lieu à une contribution de financement par répartition. L'obligation d'établir pareille contribution doit s'appliquer à tous les biens construits par d'autres parties mais dont les coûts permanents sont pris en charge par la Ville. Les coûts en question doivent être résumés clairement, et la documentation budgétaire doit faire état du détail de leur effet sur les impôts fonciers et les tarifs des services publics.
10. La cotisation du transport en commun en milieu urbain ou rural doit être réservée aux dépenses de fonctionnement et d'immobilisations du service de transport en commun (notamment autobus, garages et autres services qui offrent un soutien direct à l'activité du domaine), dans les secteurs urbains ou ruraux. Par conséquent, tous les résidents doivent contribuer aux projet d'extension du réseau de transport en commun de la même façon qu'ils contribuent à celle du réseau routier.
11. Seuls les projets de catégories particulières doivent être financés par emprunt à long terme. Le financement par emprunt des projets d'entretien du cycle de vie doit être réduit et, en bout de ligne, éliminé. Le financement par emprunt doit être réservé plutôt aux projets visant à augmenter la capacité des services ou à faire face à la croissance, à ceux qui sont financés à même les droits d'aménagement, aux projets futurs d'infrastructures non traditionnels et à ceux qui sont financés par des fonds de contrepartie provenant de tiers. Les restrictions énumérées ci-dessus devront peut-être être mises en vigueur progressivement pour que la Ville soit en mesure de défendre les enjeux du budget à court terme.
12. La Ville doit relever les occasions d'établir des partenariats entre les secteurs public et privé et faire enquête sur pareilles possibilités aux fins tant du budget des immobilisations que du budget de fonctionnement. L'examen des occasions à cet égard doit comprendre une analyse du plan d'immobilisations municipal dont l'objet est de regrouper les travaux de manière à offrir au secteur privé des occasions de partenariats de la catégorie " conception-construction-financement ". La documentation des budgets futurs doit faire mention des coûts et des économies rattachés aux partenariats entre les secteurs public et privé.
13. La Ville doit adopter une politique des recettes qui énonce des normes régissant les droits et les tarifs des programmes et des services. La politique désignerait les coûts recouvrés à même les droits. À l'heure qu'il est, la plupart des droits ne font que couvrir les coûts de fonctionnement directs. Ils ne permettent pas de récupérer les coûts d'immobilisations ou les coûts de fonctionnement d'installations. La Ville pourra réduire en partie son écart de financement en modifiant ses politiques de manière à récupérer tout ou partie des coûts d'immobilisations et de fonctionnement. Dans tous les cas, la politique des recettes proposée doit être appliquée uniformément aux nouveaux programmes.
14. Les villes ontariennes doivent disposer d'une nouvelle formule de financement fédérale-provinciale-municipale et d'un nouvel accord de partage des recettes entre les trois ordres de gouvernement. À défaut d'un nouvel accord, les municipalités n'auront pas les moyens de faire face à la croissance, et elle ne doit pas être autorisée. Les programmes d'immobilisations actuels ne pourront être financés même grâce à une augmentation importante des taux d'imposition et des tarifs des services publics. Les ordres de gouvernement supérieurs doivent aider au maintien de la qualité des services municipaux. La Ville doit disposer dans de brefs délais d'un assortiment élargi d'options en matière de partage des recettes qui remplaceraient les impôts fonciers régressifs dont elle dépend actuellement. Par exemple, elle pourrait toucher une part des taxes sur l'essence, une taxe sur les chambres d'hôtel, une fraction des impôts sur le revenu, une part des droits d'immatriculation des véhicules, elle pourrait être exonérée des taxes de vente fédérales et provinciales, et la Province pourrait assumer la responsabilité des programmes de santé et de services sociaux.
15. Si la Ville ne reçoit pas de nouvelles recettes des gouvernements fédéral et provincial, elle continuera de faire face à un écart de financement. Le Conseil devra envisager un éventail de solutions afin de combler l'insuffisance, notamment : la réduction des programmes, la modification des normes, la correction des niveaux de service, la perception de nouvelles recettes, le report continu des travaux d'infrastructure et la limitation de la croissance. Si ces solutions ne sont pas suffisantes, elle devra augmenter les impôts et les tarifs des services publics.

Le document intitulé Plan financier à long terme : premières étapes brosse un tableau financier de la Ville d'Ottawa pour les dix prochaines années. Il a été rédigé à la demande du Conseil municipal, et il a pour objet d'exposer les solutions aux problèmes que connaîtra la Ville tandis qu'elle poursuit son essor et de proposer aux conseillers municipaux diverses formules à envisager au moment de décider du mode de gestion de la croissance à Ottawa et des moyens à prendre pour continuer à fournir des services de grande qualité aux résidents.

Les villes sont depuis toujours des centres d'activité et d'expansion économique. Après l'entrée en vigueur du libre-échange, elles sont devenues d'importants moteurs des économies nationales, et les mises de fonds dans les infrastructures municipales procurent des avantages appréciables à des collectivités par delà les limites municipale. Au Canada, plus de 60 % de l'ensemble des emplois créés depuis quatre ans sont attribuables à dix régions urbaines seulement.

Ottawa est l'une des villes canadiennes où la qualité de vie est à son apogée. Depuis 20 ans, sa population a progressé par la marge ahurissante de 41,6 %. Les nouveaux arrivants ont, à leur tour, imprimé un important élan au développement économique - Ottawa a bénéficié d'un fort taux de croissance de l'emploi de 1993 à 2001, soit 3,5 % par an en moyenne. Le nombre de nouveaux emplois a atteint un sommet, 28 000, en 2001.

À l'heure qu'il est, la Ville touche environ 0,07 $ par dollar supplémentaire d'impôts perçu sur son territoire, la part restante, 0,93 $, allant aux gouvernements fédéral et provincial. Il n'est pas raisonnable de s'attendre à ce que les villes acquittent 80 % du coût des infrastructures rendues nécessaires par la croissance alors qu'elles ne touchent que 7 % des recettes tirées de l'expansion.

La Ville a cherché par tous les moyens à répondre à ces besoins dans les limites du cadre décrit ci-dessus. En effet, les impôts fonciers de la plupart des contribuables d'Ottawa ont été soit bloqués soit réduits pendant 11 années consécutives. Corrigé de l'inflation, le fardeau des impôts fonciers d'un résident moyen de secteur urbain est inférieur de 20,5 % à ce qu'il était en 1993, tandis que la donnée correspondante concernant un résident moyen de secteur rural est de 21,9 %.

La fusion a mis la Ville en bonne posture pour tenir ses paris. Grâce à l'unification de 12 municipalités, Ottawa a pu réduire ses frais généraux, offrir des services rationnels et économiques et faire bénéficier les résidents d'avantages directs, par exemple la diminution du taux de l'impôt foncier. Qui plus est, les économies attribuables à la fusion lui ont permis d'absorber d'importants frais occasionnés par l'inflation et le délestage de responsabilités provinciales.

La fusion procure aussi à la Ville la possibilité de brosser un tableau réaliste à long terme de ses besoins actuels et futurs en fonds de fonctionnement et d'immobilisations en comparaison de ce qu'auraient pu faire les 12 administrations locales distinctes et concurrentes.

L'examen dont fait état le présent document dégage une image claire : la réduction des dépenses et les économies administratives ne sont pas suffisantes à elles seules pour répondre aux besoins actuels ni pour permettre à la Ville de faire face aux défis qui la guettent. Il suit que les prévisions de dépenses municipales en capital révèlent l'existence d'une insuffisance de 270 millions de dollars d'ici à 2006. Cet écart se maintient et se creuse même au cours de la période quinquennale qui suit. Un examen approfondi du programme municipal de dépenses en capital à long terme nous apprend que plus de la moitié de la somme manquante est nécessaire au seul entretien des biens que possède déjà la Ville et qu'une part supérieure à 25 % devrait être affectée aux besoins découlant de la croissance. La part restante irait aux programmes permanents, tels ceux du contrôle de la circulation, de la sécurité routière et de l'aménagement de terrains de sport, aussi bien qu'à des initiatives comme l'achat d'ambulances en vue de réduire les délais d'intervention, ainsi qu'à de nouveaux postes de dépense attribuables à des modifications apportées à la législation provinciale, notamment par suite de l'affaire de Walkerton.

L'expansion économique des milieux urbains est indispensable à la vigueur de l'économie nationale. Elle se traduit par d'importantes recettes fiscales au profit des gouvernements fédéral et provincial, mais, ironie du sort, non des municipalités qui en sont à l'origine. La croissance engendre une demande massive de services et d'infrastructures que les villes sont appelées à financer seules.

En 2001, une étude réalisée par KPMG constatait que, entre 1998 et 2000, l'expansion économique à Ottawa avait procuré des recettes fiscales supplémentaires de 753 millions de dollars aux gouvernements fédéral et provincial, tandis qu'elle n'avait rapporté que 77 millions de plus à la Ville même.

Les économistes et les experts en politiques gouvernementales s'accordent clairement pour dire que les villes canadiennes ne possèdent pas les ressources législatives et financières qu'il leur faut pour financer les services et les programmes dont elles sont chargées. En effet, tandis que les gouvernements fédéral et provinciaux acquittent le coût de programmes à même des fonds de plusieurs sources - y compris impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés, charges sociales, taxes de vente et taxes sur les carburants -, les municipalités ontariennes ne peuvent financer leurs services que par voie des impôts fonciers, des droits d'aménagement et des frais d'utilisation. Par ailleurs, si les recettes sous forme d'impôts sur le revenu et de taxes de vente augmentent en période de croissance économique soutenue, tel n'est pas le cas des recettes tirées des impôts fonciers.

Le présent plan financier à long terme peut aider la Ville d'Ottawa à tenir ses paris directement et avec prévoyance. D'ici à 2011, elle devra poursuivre la recherche de moyens novateurs à prendre pour améliorer ses services et réduire ses coûts, tandis qu'elle explore minutieusement et met à profit de nouvelles sources de recettes. À défaut de ces dernières, ce malgré tous les efforts que la Ville pourrait déployer, l'écart de financement continuera de se creuser.

Ottawa n'est pas seule dans cette situation. Le rapport émanant de TD Economics intitulé A Choice Between Investing in Canada's Cities or Disinvesting in Canada's Future décrit éloquemment les déboires dont les municipalités canadiennes doivent venir à bout :

Il ne faut pas s'étonner de ce que les administrations municipales, ayant encaissé le double coup d'une faible progression des recettes et du délestage des services, aient été contraintes de contracter des dettes, de reporter des projets d'infrastructure, de puiser dans les réserves, de vendre des biens et de réduire leurs services pour pouvoir survivre.

Au millénaire urbain, les villes d'un pays doivent connaître une prospérité planétaire pour que le pays soit un concurrent économique valable. De plus, on attend des villes qu'elles soient des centres d'innovation et d'éducation et qu'elles offrent une qualité de vie maximale à leur population.

À cette fin, les États-Unis et l'Europe engagent des mises de fonds importantes dans les infrastructures municipales. En Europe, les capitaux proviennent de l'Union européenne, des gouvernements nationaux, des administrations locales et de partenariats publics-privés. Le Fonds européen de développement régional (FEDER) représente le tiers du budget global de l'Union européenne, et il est employé au financement des infrastructures des transports, aussi bien que des projets d'environnement et d'approvisionnement en eau. Le FEDER n'est que l'un des fonds dont la fonction est de renforcer les infrastructures municipales de tous les pays de l'UE.

Le gouvernement fédéral des États-Unis consacre également d'importantes sommes aux infrastructures urbaines. En effet, la Transportation Equity Act for the 21st Century de 1999 prévoit l'affectation de 217 milliards de dollars américains en six ans aux infrastructures des transports. Par ailleurs, des programmes fédéraux de subventions et de prêts assurent le financement stable et à long terme de projets touchant le traitement des eaux usées, l'approvisionnement en eau potable, le logement et le développement communautaire dans les villes.

Les investissements dans les municipalités d'Europe et des États-Unis portent leurs fruits. En janvier 2001, le Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale à la Commission européenne concluait que les nouveaux investissements dans les villes constituaient un moyen efficace de mobiliser des capitaux et des crédits du secteur privé et qu'ils haussaient la compétitivité et la productivité des régions urbaines. Selon le rapport intitulé The Role of Metro Areas in the US Economy, la capacité des villes américaines à livrer une concurrence sur le marché planétaire est en grande partie attribuable aux avantages qui découlent d'infrastructures renouvelées. En effet, au contraire des autres secteurs de l'économie du pays, les régions métropolitaines ont poursuivi leur croissance au cours de la dernière récession.

Certains gouvernements provinciaux manifestent une lueur de compréhension de l'importance pour les administrations municipales d'avoir accès à des mécanismes financiers et législatifs souples. Les gouvernements de la Colombie-Britannique, de Terre-Neuve et du Labrador, de l'Alberta, du Manitoba, de la Nouvelle-Écosse et du Québec ont tous soit autorisé les municipalités à percevoir de nouvelles recettes, soit transféré aux villes une part de la taxe de vente, des impôts sur le revenu et de la taxe sur les carburants. Dans certains cas, ils ont fait les deux. En outre, l'Alberta a investi les villes de pouvoirs d'une personne physique, ce qui leur accorde une plus grande marge de manœuvre en vue de conclure des ententes juridiques. Mesure éventuellement la plus prometteuse, la Colombie-Britannique propose d'adopter une charte des communautés, qui conférerait carrément aux municipalités le pouvoir de prendre des décisions et de percevoir de nouvelles recettes sans devoir en référer à la Province.

Tandis qu'un nombre grandissant d'experts conviennent que les municipalités ne peuvent faire face à la croissance à défaut de la redistribution des recettes et des pouvoirs entre les ordres de gouvernement fédéral, provincial et municipal, il est clair également que la Ville d'Ottawa doit poursuivre la recherche de solutions dans les domaines de son ressort.

À n'en point douter, Ottawa doit adopter une formule durable de gestion du développement et de la croissance. Elle ne peut résoudre les problèmes du XXIe siècle en misant sur des institutions et des modèles de production de recettes du XIXe. Il n'est plus possible de financer la très grande part des services dont sont responsables les municipalités à même les impôts fonciers, et les droits d'aménagement ne sont pas conçus pour être des mécanismes de recouvrement intégral des frais de la croissance. La capacité qu'a la Ville de gérer l'expansion sera fortement limitée tant qu'elle ne disposera pas de sources de financement stables à long terme et de pouvoirs et de ressources financières adaptés à sa situation.

La Ville est maintenant tenue d'élaborer une politique de recettes qui répond aux besoins en évolution des résidents, d'adopter des normes claires sur les droits et les tarifs des programmes et des services et de se doter d'une base de financement sûre et adaptée à sa situation pour faire face à l'avenir.

Recommandations et options
S'agissant de l'insuffisance financière du programme d'immobilisations, le présent rapport soumet plusieurs options à l'examen du Conseil.

1. Mettre à contribution les intérêts et les dividendes gagnés par Hydro Ottawa par l'application de barèmes tarifaires stables. Hydro Ottawa est une précieuse ressource de la Ville, et il y a lieu d'exploiter au maximum sa valeur au profit de la municipalité et du contribuable en employant ses intérêts et dividendes gagnés au financement du programme d'immobilisations. Cette façon de faire est susceptible de combler une part de 242,6 millions de dollars de l'écart des fonds d'immobilisations au cours des dix prochaines années.

2. Protéger les fonds de réserve pour immobilisations en augmentant les droits d'aménagement afin de recouvrer la part maximale des coûts du développement. Le modèle de financement municipal pose que le recours à cette option réduira de 10 % l'effet des coûts de la croissance sur les réserves pour immobilisations. L'option des droits d'aménagement est susceptible de combler une part de 119,7 millions de dollars de l'écart des fonds d'immobilisations au cours des dix prochaines années.

3. Affecter une part équitable de l'expansion de l'assiette de l'impôt foncier au programme d'immobilisations. Les fonds d'immobilisations tirés de l'élargissement de l'assiette de l'impôt devraient couvrir une part des frais occasionnés par la croissance et permettre de recouvrer une fraction de ces coûts qui ne peut être tirée par ailleurs des droits d'aménagement de projets non résidentiels. Le partage équitable entre les budgets des immobilisations et de fonctionnement des recettes provenant de l'expansion de l'assiette de l'impôt pourrait compenser une part de 138,5 millions de dollars de l'insuffisance des fonds d'immobilisations au cours de la prochaine décennie.

L'effet conjugué de ces options est de rapporter des recettes supplémentaires d'origine fiscale totalisant 131,8 millions de dollars au cours des cinq premières années de la période de planification décennale et 497,2 millions au cours de la période entière.

Toutefois, le bilan demeure négatif à long terme malgré l'encaissement des recettes décrites ci-dessus. Les villes de l'Ontario doivent bénéficier d'une nouvelle formule de financement fédérale-provinciale-municipale et d'un nouvel accord sur le partage des recettes. À défaut de pareil accord, elles pourraient bien être incapables de soutenir la réalisation des prévisions de croissance actuelles. L'appui des ordres de gouvernement supérieur est nécessaire à la poursuite de l'expansion et au maintien de la qualité des services municipaux. Les gouvernements de l'Ontario et du Canada devront supporter un ralentissement correspondant du développement économique et une diminution de leurs propres recettes si la croissance est ralentie ou si elle cesse. La Ville doit avoir accès, dans les meilleurs délais, à un éventail élargi de formules de partage des recettes plutôt que de dépendre d'impôts fonciers régressifs comme elle le fait. Le présent rapport recommande donc au Conseil ce qui suit.

4. Demander au gouvernement de l'Ontario de financer en totalité les programmes de santé et de services sociaux dont il fixe le mandat, à l'instar de ce qui s'est passé dans les autres provinces. Cela réduirait de 186,2 millions de dollars les impôts prélevés par la Ville et comblerait entièrement l'insuffisance de financement.

5. Continuer à conjuguer les efforts d'Ottawa et ceux d'autres municipalités canadiennes et demander le partage équitable de l'assiette fiscale globale entre les gouvernements fédéral et provinciaux et les administrations municipales. À ce titre, si la Ville touchait le remboursement intégral de ses versements de la taxe sur les produits et services, 0,05 $ de la taxe sur l'essence perçue à Ottawa, 10 $ par véhicule immatriculé sur le territoire municipal et une somme égale à 1 % des impôts sur le revenu des particuliers qui habitent Ottawa, elle encaisserait 100,1 millions de dollars par année. (Notons, à titre comparatif, que la part de la taxe sur les carburants que le gouvernement de l'Alberta verse à Calgary est de 83 millions de dollars par an, tandis qu'Edmonton touche 68 millions.)

La Ville devra supporter une insuffisance à défaut de nouvelles recettes que lui verseraient les gouvernements fédéral et provincial. Dans le cas contraire, et à défaut d'avoir accès à des sources de recettes autres - par exemple celles que décrivent les options 4 et 5 -, la Ville devra réduire son programme d'immobilisations. Si elle ne reçoit pas de recettes supplémentaires, elle sera tenue de revoir ses objectifs de croissance et de réévaluer sa capacité de continuer à offrir les niveaux de service actuels.

Ottawa devra mettre un frein aux dépenses d'entretien du cycle de vie pour qu'elles soient à la mesure de sa capacité de financement et limiter les nouvelles initiatives et les nouveaux programmes à hauteur des recettes dont elle dispose. Elle devra également comprimer ses dépenses au titre de la croissance afin de réduire les frais de fonctionnement futurs. Si elle ne procède pas de la sorte, elle ne pourra appliquer les normes actuelles dans les secteurs en développement, et elle devra éventuellement envisager de percevoir une surtaxe pour immobilisations ou de hausser les impôts et les taux d'imposition.

La Ville d'Ottawa s'est efforcée d'offrir une qualité de vie enviable aux résidents et à la population active. Il est capital qu'elle participe à la gestion de la croissance en prenant appui sur ses succès, c'est-à-dire en réalisant des économies et en rationalisant son activité. Le plan financier à long terme : les premières étapes fait état d'options claires et de ressources éventuelles (et ce sera le cas des plans ultérieurs), autant de gages que la Ville met en œuvre tous les moyens dont elle dispose pour se mesurer à la concurrence dans l'économie planétaire et continuer à offrir à sa population des services de grande qualité et économiquement efficaces.

Cependant, Ottawa, à l'instar de toutes les villes du Canada, ne pourra réaliser tout son potentiel si elle ne bénéficie pas de financement stable à long terme consenti par les gouvernements fédéral et provincial. Ces derniers encaissent une part des recettes attribuables à la croissance de loin supérieure à celle que reçoit la Ville, tandis qu'ils acquittent peu de frais connexes. L'expansion des villes est économiquement avantageuse pour les ordres de gouvernement supérieurs, et les contribuables qui financent la croissance devraient profiter du plein rendement de leur mise de fonds.

Les prochaines étapes que la Ville d'Ottawa doit franchir comprennent la présentation des prévisions budgétaires préliminaires de 2003, un examen de la gestion des infrastructures des transports, de l'eau potable et des eaux usées, ainsi que le dépôt de la version finale du Plan officiel. Un deuxième volet de la planification financière à long terme sera conçu sur la base de ces renseignements et des résultats des autres plans municipaux de gestion de la croissance (plan des services aux citoyens, plan des arts et du patrimoine, plan économique et plan stratégique général). Le deuxième rapport renfermera des prévisions décennales détaillées et sera présenté au Conseil à la fin de 2003, en même temps que les prévisions budgétaires préliminaires de 2004.