Partenariats public-privé (PPP)

Avantages clés des PPP pour les résidents

• Accès à de nouvelles installations à la fine pointe de la technologie
• Conception et construction plus rapides de nouvelles installations
• Accès continu aux programmes et aux services
• Projets reflétant les priorités des résidents
• Stimulation de la croissance économique et création d’emplois
• Répercussions minimes sur l’impôt foncier des contribuables
• Libération de fonds publics pouvant servir à d’autres services essentiels

Avantages clés des PPP pour la Ville

• Partage des risques et des responsabilités avec des partenaires du secteur privé
• Solution aux principales difficultés rencontrées comme les demandes multiples, les niveaux d’attente élevés et les pressions pour abaisser le niveau d’endettement
• Accès à de nouvelles sources de financement et à de nouvelles compétences spécialisées
• Exécution plus rapide de projets d’immobilisations (bâtiments et infrastructure)
• Réattribution des ressources vers des secteurs clés relevant du gouvernement, d’où une meilleure utilisation des éléments d’actif
• Efficacité accrue
• Mise en place d’une infrastructure de haute qualité
• Promotion d’une transparence et d’une responsabilisation accrues ainsi que d’une analyse coûts-avantages approfondie et étude minutieuse des meilleures propositions
• Attribution des risques à la partie la plus apte à les gérer
• Investissement du secteur privé dans l’infrastructure publique
• Compétitivité accrue

Avantages clés des PPP pour le secteur privé

• Sources de revenus constantes liées à des contrats sûrs
• Nouvelles possibilités d’affaires
• Possibilité de tirer parti des compétences spécialisées de la Ville
• Partage des risques

Énoncé

La Ville d’Ottawa utilise un modèle de gouvernance et des critères de sélection uniformes pour évaluer et mettre en œuvre une approche de partenariats public-privé (PPP) comme méthode secondaire de financement et d’achat des infrastructures et des services nécessaires à ses projets.

Objet

La présente politique vise à décrire l’approche adoptée pour évaluer et mettre en œuvre une initiative possible de PPP pour la réalisation d’un projet de la Ville.

Champ d’application 

La présente politique s’applique à tous les employés municipaux.

Les conseils locaux de la Ville sont des organisations distinctes qui doivent avoir leurs propres politiques.

Exigences de la politique 

Objectifs des PPP

Voici les principaux objectifs liés à l’exécution d’un projet de la Ville au moyen des PPP :

• trouver des moyens novateurs de combler avec efficacité et efficience les besoins prioritaires de la Ville en matière d’infrastructures et de services;
• maximiser l’optimisation des ressources de la Ville en faisant appel au savoir-faire et au financement du secteur privé;
• conclure des partenariats qui permettent une répartition équitable des risques liés au financement, à la conception, à la construction et à l’exploitation du projet entre les partenaires des secteurs public et privé.

La Ville doit envisager de recourir aux partenariats public-privé pour réaliser un projet si les conditions suivantes sont remplies :

• le besoin en matière d’infrastructures ou de services a été jugé prioritaire;
• le besoin en matière d’infrastructures ou de services figure dans les priorités pour le mandat du Conseil, l’étude préliminaire sur les redevances d’aménagement, les prévisions en matière d’immobilisations pour le mandat du Conseil, le budget courant approuvé et le plan d’immobilisations à long terme, s’il y a lieu;
• les risques liés au financement, à la conception, à la construction et à l’exploitation du projet peuvent être partagés et équitablement répartis entre la Ville et le partenaire privé;
• la Ville a les ressources et l’expertise nécessaires pour entreprendre les processus de planification, de conception, d’approvisionnement, de surveillance et d’administration des contrats.

Exigences relatives aux PPP

La Ville doit appliquer la présente politique ainsi que les procédures et lignes directrices connexes à tous les projets de PPP, lesquels se caractérisent par ce qui suit :

Le projet repose sur une entente contractuelle entre la Ville et une entité privée et vise la fourniture d’infrastructures et de services pour lesquels :

1. le financement à long terme est assuré par le partenaire du secteur privé, en tout ou en partie;

2.  la Ville veut transférer les risques qu’elle devrait normalement assumer, en fonction de la capacité du partenaire privé de mieux gérer ces risques;

3. une période d’exploitation et d’entretien est prévue après la construction initiale des immobilisations.

Même si une entente satisfait à ces exigences, le projet ne doit pas être considéré comme un PPP si les parties y ont expressément renoncé.

Phases du projet de PPP

Lorsqu’on détermine qu’un projet peut être réalisé au moyen des PPP, les phases suivantes doivent être respectées :

• Évaluation du projet de PPP
• Lancement du projet
• Approvisionnement
• Mise en œuvre
• Gestion de contrats et surveillance continue

Évaluation du projet de PPP

La direction générale évalue la faisabilité d’adopter une approche de PPP pour réaliser un projet de la Ville en utilisant un processus décisionnel en trois étapes : l’analyse initiale, l’évaluation stratégique et l’analyse de rentabilisation du risque financier pour la Ville.

Les projets réalisables en PPP, mais qui ne remplissent pas tous les critères d’évaluation, doivent être acheminés au Conseil municipal pour examen. Les critères non remplis doivent être mis en évidence, et les raisons pour lesquelles la direction générale recommande le recours aux PPP doivent être indiquées.

Analyse initiale

L’analyse initiale du recours aux PPP dans le cadre d’un projet devrait évaluer :

• les caractéristiques des besoins en matière d’infrastructures et de services ainsi que les risques qui y sont liés;
• les possibilités de s’associer avec un partenaire du secteur privé dans un marché concurrentiel;
• la disponibilité et l’expertise des ressources de la Ville pour entreprendre les processus de planification, de conception, d’approvisionnement et de surveillance.

Évaluation stratégique

Les projets jugés appropriés pour l’utilisation des PPP au terme de l’analyse initiale feront l’objet d’une évaluation stratégique plus approfondie des risques et des avantages possibles pour la Ville et le partenaire du secteur privé. Les projets dont les risques peuvent être équitablement répartis entre la Ville et le partenaire privé devront ensuite faire l’objet d’une analyse de rentabilisation plus poussée.

Analyse de rentabilisation

L’analyse de rentabilisation doit comprendre un comparateur du secteur public (CSP), soit une ventilation détaillée des coûts de mise en œuvre et d’exploitation du projet, pour sa durée prévue, selon un modèle traditionnel de la Ville. Le CSP est utilisé pour déterminer les risques financiers possibles de la Ville liés à l’approvisionnement du projet au moyen d’un PPP. Durant le processus d’approvisionnement, le CSP doit être comparé aux coûts du projet réalisé selon le modèle de PPP pour déterminer si l’utilisation de ce dernier permet à la Ville une optimisation des ressources positive ou la réalisation de gains nets.

Autorisations du Conseil

La direction générale doit faire approuver ce qui suit par le Conseil :

1. la réalisation d’un projet en PPP;
2. le modèle de PPP;
3. la stratégie d’approvisionnement;
4. le choix du partenaire;
5. la conclusion d’un contrat.

La direction générale doit également demander au Conseil les autres autorisations nécessaires et les obtenir en temps opportun.

Elle doit veiller à ce que soient établis des protocoles redditionnels clairs pour la délégation des pouvoirs, dans lesquels sont précisés les renseignements qui seront communiqués et le moment où ils le seront. De plus, la direction générale doit signaler toute restriction, mise en garde, hypothèse ou limite liée à l’estimation des coûts.

Dans sa demande d’approbation du modèle de PPP, elle doit aussi présenter les avantages et inconvénients de chaque modèle proposé afin que le Conseil soit informé de la valeur et des risques de chaque option. Elle doit également définir les types d’information qui ne seront pas communiqués pour des raisons de confidentialité ou d’intégrité du processus d’approvisionnement.

Lancement du projet

Au besoin, il faudra former le Conseil pour s’assurer qu’il comprend bien le modèle de PPP choisi, le processus d’approvisionnement, les contraintes opérationnelles ou temporelles, les motifs des décisions (ex. : différences budgétaires et ajustements de la portée) ainsi que son propre rôle dans le processus.

Un directeur de projet, nommé par la direction générale, doit former une équipe composée d’experts en la matière, issus notamment de la Direction de la gestion des actifs (DGA) et des Services d’exploitation des installations, afin de planifier les phases de la stratégie d’approvisionnement, la mise en œuvre des activités de conception et de construction, l’évolution vers un état opérationnel et la gestion des contrats, de manière à garder le cap sur les priorités établies, et ce, tout au long de la planification et de la mise en œuvre du projet. Pour des projets précis, le directeur municipal peut nommer des responsables qui ne travaillent pas au sein de la direction générale, au besoin. La direction générale doit présenter la recommandation relative à la stratégie d’approvisionnement et au choix du modèle de PPP au Conseil municipal pour examen.

Approvisionnement

L'approvisionnement pour tous les projects de PPP devrait être effectué selon un processus ouvert, juste et transparent, conformément à ce qui est prévu dans le Règlement sur les approvisionnements de la Ville. Il est obligatoire de retenir les services d’un commissaire à l’équité indépendant pour veiller à l’impartialité du processus. La direction générale doit présenter au Conseil municipal, à des fins d’examen, le choix de son partenaire privilégié, et formuler des recommandations en vue de la signature du contrat.

Le directeur de projet doit trouver la méthode d’évaluation et la pondération des volets technique et financier optimales pour le projet soumis en appel d’offres, de sorte que le cadre d’évaluation concorde avec les objectifs généraux du projet. Dans la mesure du possible, il faut éviter de complexifier les cahiers des charges et l’étape de conception.

Une entente de PPP et un document exhaustif servant à surveiller efficacement le respect de l’entente devront être rédigés en parallèle. Le document exhaustif énoncera les éléments clés de l’entente et précisera :

• les obligations importantes et les droits permanents de toutes les parties;
• la partie chargée de remplir chaque obligation ou de faire respecter chaque droit;
• la date à laquelle la partie doit remplir l’obligation ou peut faire respecter le droit;
• le processus pour gérer les situations qui ne sont pas spécifiquement prévues par l’entente et qui pourraient avoir des répercussions financières sur l’administration municipale;
• le processus pour gérer les possibles occasions d’expansion ou projets qui se chevauchent, notamment l’impossibilité de rompre l’équilibre des pouvoirs entre les parties déjà liées par l’entente.

Ce document a pour but de faciliter l’administration de l’entente pendant sa durée de vie. Il devra donc être tenu à jour.

Le directeur de projet doit tenir compte de la définition du terme « propriétaire »  donnée dans la Loi sur la construction. Dans certains cas, c’est le partenaire du PPP qui sera réputé être le propriétaire des lieux pour le projet, et dans d’autres, ce sera la Ville.

Mise en œuvre

La Ville et son partenaire dans le PPP doivent prendre part au processus d’examen de la conception et au processus d’approbation des changements pour veiller à ce que la phase de conception et de construction du projet respecte les clauses du contrat. Pendant la phase de construction, il faut contrôler le budget et les étapes clés pour déceler tout écart par rapport à ce qui est prévu dans le contrat et faire part au Conseil de toute dérogation, le cas échéant. Un plan de transition doit être élaboré pour surveiller les activités devant être entreprises pour que le projet soit opérationnel et pour présenter des rapports sur ces activités.

Gestion de contrats et surveillance continue

L’entente de PPP doit définir les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles de la Ville et du partenaire pour la durée du contrat, ainsi que la responsabilité des communications liées au projet. Les rapports annuels doivent fournir au Conseil une mise à jour du rendement financier du partenaire et du niveau de service offert par ce dernier. L’entente de PPP doit stipuler que le partenaire est responsable de présenter des budgets annuels (concernant la gestion de projet, l’entretien systématique, les principaux indicateurs de rendement, etc.). Elle doit aussi comporter une disposition accordant à la Ville le droit de vérifier les documents et les données comptables du partenaire.

Quant au document d’accompagnement exhaustif, le directeur de projet s’en servira pour s’assurer que le partenaire respecte l’entente.

Responsabilités

Le Conseil municipal doit approuver la réalisation du projet en PPP, le choix du modèle de réalisation du projet en PPP, la stratégie d’approvisionnement, le choix du partenaire retenu et la conclusion d’un contrat.

La direction générale doit agir à titre d’autorité administrative dans le cadre du projet de PPP et doit constituer et diriger une équipe d’experts en la matière pour :

• les phases d’évaluation;
• la négociation d’accords juridiques;
• la mise en œuvre et l’exécution du projet;
• la surveillance des dispositions techniques du contrat;
• la soumission d’un rapport sur le rendement financier du partenaire privé et sur le niveau de service offert par ce dernier;
• les vérifications de la conformité;
• l’émission d’avis de rendement insatisfaisant;
• la résolution des problèmes liés au rendement insatisfaisant;
• la rédaction, de concert avec les Services juridiques, d’un document exhaustif pour surveiller efficacement le respect de l’entente de PPP.

Les Finances municipales sont responsables de ce qui suit :

• nommer les experts en finances qui participeront à la phase de lancement du projet et à l’évaluation des soumissions reçues dans le cadre des appels de candidatures et des demandes de propositions. Les experts choisis devront tenir compte à la fois de la phase de planification et de construction et de la phase d’exploitation et d’entretien prévues dans le contrat de PPP;
• approuver le taux et les conditions de tout financement ou cautionnement (notamment pour la soumission proposée);
• participer à l’examen et à la préparation de la ventilation détaillée des coûts d’exploitation pour le cycle de vie prévu, selon l’analyse de rentabilité;
• préparer un rapport d’évaluation de la valeur de toute convention de bail, conformément à la Politique sur les dettes et le financement;
• guider la rédaction (versions provisoire et définitive) de l’entente de PPP pour veiller à ce que les taxes à la consommation, les rapports sur les immobilisations corporelles et la trésorerie soient pris en compte;
• gérer les obligations financières du PPP;
• assurer la mise en place des procédures et contrôles financiers nécessaires au respect des conditions financières du PPP;
• intégrer l’équipe de transition et définir les obligations et responsabilités financières permanentes.

Les Services de l'approvisionnement doivent veiller au respect de l’esprit et des principes directeurs de la politique sur les PPP tout au long du processus, diriger le processus d’approvisionnement conformément au Règlement sur les approvisionnements et coordonner la présentation, au Conseil municipal, d’un rapport annuel sur le rendement financier du partenaire et sur le niveau de service offert par ce dernier.

Les Services juridiques doivent examiner et approuver tous les documents contractuels, ce qui comprend l’entente de PPP.

Surveillance/Non-respect

Les directeurs généraux doivent superviser l’évaluation des occasions de PPP, le choix du modèle de réalisation du projet en PPP, la mise en œuvre et la surveillance de l’entente de PPP et l’administration des contrats de PPP afin d’assurer le respect de la présente politique.

Les Services de l'approvisionnement doivent diriger le processus d’approvisionnement conformément au Règlement sur les approvisionnements et coordonner la soumission d’un rapport sur le rendement relatif à l’exécution du contrat annuellement afin d’assurer le respect de la politique.la soumission d’un rapport sur le rendement relatif à l’exécution du contrat annuellement afin d’assurer le respect de la politique.

Un commissaire à l’équité indépendant, préalablement nommé, veillera à l’intégrité du concours et en fera état dans un rapport afin d’assurer le respect du Règlement sur les approvisionnements.

Le non-respect de la présente politique pourrait exposer la Ville à une perte financière, ce qui entraînerait une diminution de sa cote de solvabilité et de sa capacité d’emprunter et l’empêcherait d’offrir des services publics tout en garantissant les principes de la qualité, de l’abordabilité, de l’accès public, de la santé et de la sécurité, des droits d’utilisateurs, de la sécurité, de la confidentialité et de la participation du public.

Tenue des dossiers

Conformément à la Politique de gestion des documents, les documents municipaux officiels découlant de l’application de la présente politique doivent être désignés comme tels sur le site SharePoint, dans le Système de gestion des documents ou dans le système approuvé applicable. 

Définitions

Comparateur du secteur public (CSP) : Il s’agit des coûts en valeur actuelle nette, hypothétiques et ajustés en fonction du risque d’un projet s’il était réalisé par le secteur public. Cela comprend une estimation du coût total du projet jusqu’à son terme, dont les coûts de la conception, de la construction, de l’entretien et des services de gestion des installations et les ajustements pour les risques, les assurances et l’imposition. Le CSP est généralement fondé sur la construction effectuée selon le modèle conception‑soumission-construction, qui est la méthode d’approvisionnement traditionnelle du secteur public pour les projets d’infrastructure.

Direction générale : La direction générale nomme des responsables pour évaluer et mettre en œuvre une approche de PPP comme méthode secondaire de financement et d’achat des infrastructures et des services nécessaires aux projets de la Ville. Pour certains projets, le directeur municipal peut nommer des responsables qui ne travaillent ni pour la direction générale cliente ni pour la direction générale parraine, si nécessaire.

Optimisation des ressources : L’analyse de l’optimisation des ressources, pour un projet de PPP, fait référence à la procédure qui consiste à évaluer et à comparer, à un même moment, les coûts totaux afférents au projet, en dollars, selon les deux modèles de réalisation suivants : coûts totaux estimés afférents au projet qui auraient été assumés par le secteur public pour réaliser un projet conformément aux procédures d’approvisionnement traditionnelles (comparateur du secteur public); coûts totaux afférents au projet encourus par le secteur public pour réaliser le même projet d’infrastructure, avec des spécifications identiques, en utilisant l’approche axée sur le PPP. La différence entre les coûts associés au premier et au deuxième modèle constitue l’optimisation des ressources pour ce projet. Si le coût total estimé pour un projet entrepris selon le modèle de PPP est inférieur au coût total du comparateur du secteur public, l’optimisation des ressources est positive avec l’approche de PPP.

Partenariat public-privé

Un projet est considéré comme un PPP s’il répond aux critères suivants :

Le projet repose sur une entente contractuelle entre la Ville et une entité privée et vise la fourniture d’infrastructures et de services pour lesquels :

• le financement à long terme est assuré par le partenaire du secteur privé, en tout ou en partie;
• la Ville veut transférer les risques qu’elle devrait normalement assumer, en fonction de la capacité du partenaire privé de mieux gérer ces risques;
• une période d’exploitation et d’entretien est prévue après la construction initiale des immobilisations.

Même si une entente satisfait à ces exigences, le projet ne doit pas être considéré comme un PPP si les parties y ont expressément renoncé.

Demandes d’information

Pour de plus amples renseignements au sujet de la présente politique, communiquer avec :

David Sloan, gestionnaire, Gestion de la chaîne d’approvisionnement et localisation stratégique des sources d’approvisionnement 
Courriel: david.sloan@ottawa.ca 
Services de l'approvisionnement
Direction générale des finances et des services organisationnels

Champ d’application

Les présentes procédures s’appliquent à l’ensemble des employés de la Ville d’Ottawa responsables de l’évaluation, du démarrage, de l’approvisionnement, de la mise en œuvre, de la gestion de contrats et de la surveillance des projets municipaux liés à des infrastructures ou à des services entrepris dans le cadre de partenariats public-privé (PPP).

Description

Les présentes procédures établissent un cadre uniforme pour la définition, le choix, l’analyse, le financement, la réalisation et la supervision des projets d’envergure de PPP.

Le cadre pour la mise en œuvre d’un projet de PPP comprend les étapes suivantes :

• Évaluation du projet de PPP
• Lancement du projet
• Approvisionnement
• Mise en œuvre
• Gestion de contrats et surveillance continue

Évaluation du projet de PPP

Évaluation initiale

La direction générale concernée utilise la liste d’évaluation initiale (voir le document Lignes directrices de la Ville d’Ottawa pour les PPP) pour vérifier si un projet répond aux caractéristiques suivantes et s’il peut être réalisé en PPP :

• Durée de vie du bien : Quelle est la durée de vie utile prévue de ce bien?
• Complexité du bien : Quelle est la complexité du bien par rapport à la construction, à l’exploitation et à l’entretien?
• Spécifications fonctionnelles et résultats (construction) : Les spécifications fonctionnelles seront-elles disponibles au moment de construire ce bien?
• Constance des exigences opérationnelles : Les exigences opérationnelles à long terme du bien prévu sont-elles suffisamment constantes et prévisibles?
• Spécifications fonctionnelles et indicateurs de rendement (période d’exploitation) : Quelle est la disponibilité des spécifications fonctionnelles et indicateurs de rendement liés à l’entretien et à l’exploitation?
• Coûts du cycle de vie : Les pleins coûts du cycle de vie du bien, notamment la construction, l’aménagement (c.-à-d., les coûts du projet), l’exploitation à long terme et l’entretien, peuvent-ils être quantifiés dès le départ au moyen d’hypothèses raisonnables ou de données antérieures?
• Génération de revenus : L’investissement planifié a-t-il le potentiel intrinsèque de générer des revenus?
• Expertise du secteur privé : Combien d’entreprises du secteur privé peuvent offrir et entretenir ce genre de bien?
• Précédents sur le marché : Des investissements dans des projets semblables, notamment sur le plan de la taille et de l’envergure, ont-ils déjà été réalisés dans le cadre d’un PPP?
• Type de site d’aménagement : De quel type de site d’aménagement s’agit-il (zone verte ou friche industrielle, par exemple) et quelle proportion de l’investissement est consacrée à l’expansion ou à la rénovation des biens ou des installations existantes de la Ville?
• Étendue des gains d’innovation dans le secteur privé : Dans quelle mesure le secteur public pourra-t-il compter sur les exigences axées sur le rendement, les résultats et les spécifications fonctionnelles?
• Possibilité d’intégration dans un contrat : Quels éléments du PPP potentiel (conception, construction, financement, exploitation, entretien) peuvent être regroupés dans un seul contrat?
• Intégration des priorités pour le mandat du Conseil : Dans quelle mesure le projet cadre-t-il avec les priorités et le budget de la direction générale concernée et du mandat du Conseil?
• Intégration suffisante des ressources municipales : La Ville possède-t-elle les ressources et l’expertise nécessaires pour mener à bien toutes les phases d’un projet en PPP?

La direction générale concernée informe le directeur municipal et les Services de l’approvisionnement que l’évaluation initiale a démontré qu’il est possible de réaliser le projet en PPP. Les projets dont la réalisation en PPP a été jugée appropriée par la direction générale concernée font ensuite l’objet d’une évaluation stratégique selon les critères de la Ville.

Évaluation stratégique

Si le projet possède plusieurs des caractéristiques énoncées dans la liste d’évaluation, la direction générale concernée nomme une équipe composée d’experts en la matière de l’interne et de l’externe, dont un membre des Services de l’approvisionnement, qui procédera à l’évaluation stratégique. Cette étape sert à répartir les risques et les avantages possibles entre la Ville et le partenaire privé après une évaluation du projet en fonction des facteurs de risque suivants :

• Risques liés aux politiques et à la planification 
  • Risque législatif et politique découlant des politiques et des règlements municipaux.
  • Risque lié à l’approbation du financement découlant des retards dans l’approbation du financement à l’interne pour les immobilisations, le cycle de vie et l’exploitation  

• Risques liés à l’approvisionnement
  • Risque d’atteinte à l’intégrité du processus d’appel d’offres concurrentiel découlant de conflits d’intérêts réels ou apparents, de la collusion entre soumissionnaires, de l’influence politique, du non-respect de la confidentialité, d’erreurs et omissions dans les documents d’approvisionnement et lors du processus d’évaluation, etc.
  • Erreurs ou omissions dans les documents liés à la négociation et à l’entente de PPP qui pourraient nuire au projet de PPP.
• Risques liés à la conception et à la construction
  • Risque associé à l’état des lieux actuel découlant d’obligations et de retards imprévus qui sont attribuables entre autres aux conditions environnementales, aux approbations prévues par la loi, à des découvertes archéologiques, à des revendications autochtones et à des permis et approbations.
  • Risque en matière de conception, de construction et de mise en service découlant d’une mauvaise qualité, de retards liés aux conditions environnementales et à la planification, à une friche industrielle, à la coordination et aux lacunes de la conception et de la construction, aux modifications de la portée, et de retards pour obtenir les permis de construire et d’autres autorisations.
• Risques liés à l’exploitation
  • Risque lié à la gestion des installations découlant de la prestation par le partenaire privé des services demandés.
  • Risque lié à l’interface et au réseau découlant du lien entre la prestation des services et les infrastructures et de la compatibilité avec la prestation des services de la Ville.
  • Risque lié aux relations industrielles découlant des paramètres des conventions collectives de la Ville et de l’interruption imprévue de la prestation des services.
  • Risque lié au cycle de vie des biens et à la propriété découlant de l’entretien, de l’obsolescence et de la concurrence du marché touchant le financement du projet, les revenus et la valeur des infrastructures.
  • Risque lié au fonds de roulement découlant du manque de financement de la part du partenaire privé pour les coûts de démarrage du projet et des fluctuations de la demande
• Risques financiers et risques du marché
  • Risques et avantages financiers découlant de l’accès à du financement privé.
  • Risque lié au partenaire découlant de sa prestation et du respect du contrat.
  • Risque fiscal découlant de changements apportés à la législation fiscale.
  • Risque lié au taux d’intérêt découlant du besoin de prévoir les écarts pour les coûts futurs du projet.
  • Risque lié au marché et aux recettes découlant de la demande pour les services du programme.
  • Risque de force majeure découlant de catastrophes indépendantes de la volonté de la Ville et du partenaire privé.
• Risques politiques
  • Risque politique lié à l’opinion publique quant à la participation du secteur privé à la prestation de services municipaux.
  • Risque lié à la réputation découlant d’éventuels échecs.

Les évaluations des risques doivent comprendre une description de l’étendue possible des services de consultation et juridiques requis.

Les projets dont les risques peuvent être équitablement répartis entre la Ville et le partenaire privé doivent ensuite faire l’objet d’une analyse de rentabilisation détaillée.

Voir l’annexe B – Répartition des risques du document Lignes directrices de la Ville d’Ottawa pour les PPP pour une description détaillée des facteurs de risque énoncés ci-dessus.

Analyse de rentabilité

La direction générale concernée utilise les lignes directrices et le modèle pour la rédaction d’une analyse de rentabilisation de la Ville en vue de comparer le coût total estimé du projet réalisé selon le modèle traditionnel et selon le modèle en PPP recommandé.

L’analyse est une évaluation de l’optimisation des ressources comprenant les étapes suivantes :

• Élaborer un comparateur du secteur public.
• Évaluer l’optimisation des ressources afin de comparer, au moyen du comparateur du secteur public, le coût d’un projet mené selon le modèle traditionnel et selon un modèle de PPP.
• Déterminer si le projet sera plus rentable en PPP; le cas échéant, l’optimisation des ressources serait positive.

La direction générale concernée recommande au Conseil que le projet soit mis en œuvre en PPP s’il permet une optimisation des ressources positive.

Lancement du projet

Le directeur de projet lance le projet conformément à l’analyse de rentabilité et à la Politique sur la gestion des projets de la Ville en suivant les étapes suivantes :

• Élaborer et approuver une charte de projet décrivant : 
  • le mode de gestion du projet;
  • les besoins en ressources humaines;
  • la portée et les résultats attendus;
  • le budget, les échéanciers et les étapes;
  • les facteurs de risque;
  • la stratégie de communication;
  • la stratégie de gestion du changement;
  • les exigences en matière de rapport.
• Former une équipe d’experts en la matière.
• Élaborer une stratégie d’approvisionnement et un budget de mise en œuvre, et recommander un modèle de PPP qui tient compte du cadre d’évaluation et des objectifs généraux du projet.
• Évaluer les points suivants durant l’étude d’un modèle de PPP :
  • Le modèle correspond-il aux intérêts des parties concernées? Les risques qu’il engendre seront-ils gérés par les parties les plus compétentes?
  • Le transfert de certains risques, en tout ou en partie, aura-t-il pour effet de favoriser ou de miner la collaboration entre les différentes parties du projet?
  • Comment ce modèle se démarque-t-il des autres sur les plans de la qualité, du coût et de l’échéancier?
  • Quels sont les incitatifs et outils de chaque modèle pour faire respecter les obligations contractuelles?
  • Ce modèle permet-il d’éviter, dans la mesure du possible, les complications en ce qui a trait à la conception, aux ouvrages d’art, aux nouvelles connaissances spécialisées et aux exigences superflues?
  • Une analyse globale, allant de la conception à l’exploitation, a-t-elle eu lieu afin de réduire les risques et de maximiser la valeur pour le public? Si non, il faut en faire une en priorité.
  • Le pouvoir que devrait conserver le gouvernement a-t-il été déterminé selon le contexte du projet et l’expérience de l’administration publique?
  • A-t-on déterminé les exigences en matière d’exploitation et d’entretien courant à partir de solutions éprouvées dans des projets comparables?
  • Quelle flexibilité chaque modèle offre-t-il pour permettre à l’entité publique de modifier l’infrastructure au cours du cycle de vie du projet sans engager d’importants frais de modification de contrat?
  • Quelles sont les mesures prévues dans chaque modèle pour garantir la transparence envers le public, la responsabilisation et la surveillance des grands projets d’infrastructure?
  • De quelle manière et dans quelle mesure chaque modèle met-il l’intérêt public au premier plan?
• En consultation avec les Services de l’approvisionnement, établir un échéancier de communication de la demande de qualification (DDQ), de la demande de propositions (DDP) et des documents d’entente du projet, qui doivent être caviardés pour en retirer les renseignements sensibles ou les renseignements commerciaux confidentiels.

Approvisionnement

Les Services de l’approvisionnement dirigent le processus d’approvisionnement conformément au Règlement sur les approvisionnements :

• en veillant à ce que le processus d’approvisionnement pour tous les projets de PPP soit ouvert, juste et transparent;
• en recommandant que la direction générale concernée ait recours aux services d’un commissaire à l’équité indépendant pour veiller à l’intégrité du processus;
• en élaborant et en lançant la DDP, et en envisageant de lancer un appel d’intérêt, une demande de manifestations d’intérêt ou une DDQ avant de lancer la DDP;
• en exigeant que la direction générale opte, si approprié, pour un processus échelonné par phases pour l’analyse de la conformité des propositions de sorte que les soumissionnaires puissent modifier leur proposition technique afin d’y ajouter les renseignements manquants ou incomplets et ainsi éviter que leur document soit inutilement déclaré non conforme;
• en formant, au besoin, les membres du comité d’évaluation sur l’approvisionnement en PPP, notamment les exigences et critères d’évaluation des soumissions, et en les orientant sur les mécanismes de signalement d’actes répréhensibles ou présumés répréhensibles décrits dans le Code de conduite du personnel et la Politique en matière de fraude et d’abus;
• en créant un guide d’évaluation directement à partir de la DDP;
• lorsque nécessaire, en faisant appel à un coordonnateur d’évaluation ayant beaucoup d’expérience avec les projets de PPP et les projets majeurs;
• en dirigeant un comité d’évaluation pour la sélection et la recommandation d’un partenaire du secteur privé;
• en tenant des séances de compte rendu avec les soumissionnaires ou les entrepreneurs ayant répondu à la DDP;
• en faisant un retour sur les leçons tirées avec l’équipe d’experts en la matière après l’attribution du contrat et la signature de l’entente de PPP.

La direction générale concernée doit rédiger, en parallèle, une entente de PPP et un document exhaustif servant à surveiller efficacement le respect de l’entente. Le document exhaustif énoncera les éléments clés de l’entente et précisera :

• les obligations importantes et les droits permanents de toutes les parties;
• la partie chargée de remplir chaque obligation ou de faire respecter chaque droit;
• la date à laquelle la partie doit remplir l’obligation ou peut faire respecter le droit;
• le processus pour gérer les situations qui ne sont pas systématiquement prévues par l’entente et qui pourraient avoir des répercussions financières sur l’administration municipale.

Ce document a pour but de faciliter l’administration de l’entente pendant sa durée de vie. Il devra donc être tenu à jour.

Le directeur de projet doit :

• affecter à l’équipe d’évaluation des personnes ayant suffisamment d’expérience technique et, si possible, de l’expérience en approvisionnement en PPP;
• obtenir, au besoin, de l’orientation sur le processus de PPP;
• demander, au besoin, plus de formations sur les processus d’approvisionnement en PPP.

Le directeur de projet doit tenir compte de la définition du terme « propriétaire » donnée dans la Loi sur la construction. Dans certains cas, c’est le partenaire du PPP qui sera réputé être le propriétaire des lieux pour le projet, et dans d’autres, ce sera la Ville.

Mise en œuvre du projet

Pendant la mise en œuvre du projet, la direction générale concernée veille au respect des exigences de la DDP et de l’entente de PPP en :

• faisant participer le partenaire privé à un processus d’examen de la conception pour veiller à ce que la phase de conception et de construction du projet respecte les clauses du contrat;
• élaborant des processus de changement en vue de consigner et d’approuver les écarts pendant la construction ou la mise en œuvre, et en gérant les imprévus et les occasions découlant de l’analyse de la valeur tout au long du projet;
• contrôlant le budget de construction et les grandes étapes du projet pour déceler tout écart par rapport au contrat, et en présentant des rapports au Conseil, au besoin;
• élaborant un plan de transition pour superviser les activités devant être entreprises pour que le projet soit opérationnel et produire un rapport à ce sujet;
• envisageant, s’il y a lieu, une période de rodage durant laquelle le projet est testé dans son contexte d’exploitation;
• faisant le bilan de la mise en œuvre trois à six mois après la fin du projet afin de dégager les leçons tirées pendant l’étape de mise en œuvre.

Gestion de contrats et surveillance

La direction générale concernée s’assure d’une gestion de contrat efficace et supervise la prestation du partenaire privé pendant la durée du contrat en :

• planifiant un processus de transition pour le transfert des responsabilités de l’entente de PPP et de la surveillance continue aux employés appropriés;
• définissant les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles de la Ville et du partenaire pour la durée du contrat, conformément à l’entente de PPP;
• réglant promptement les différends conformément à la Politique relative à la gestion des contrats tout en accordant la priorité à la prestation d’un service fiable à la population;
• établissant quels sont les rapports nécessaires quant à la surveillance de la qualité des services et des éléments livrables prévus par l’entente de PPP;
• présentant au Conseil des rapports annuels sur le rendement financier du partenaire et le niveau de service offert par ce dernier;
• faisant en sorte que le directeur de projet se serve du document d’accompagnement exhaustif pour s’assurer que le partenaire respecte l’entente;
• veillant à ce que le partenaire planifie et mette à exécution un plan de transition avant le transfert de la responsabilité des infrastructures ou du service à la Ville à la fin de l’entente.

L’entente de PPP doit aussi comporter une disposition accordant à la Ville le droit de vérifier les documents et les données comptables du partenaire.

Surveillance/Non-respect

Le Conseil municipal doit approuver la réalisation du projet en PPP, le choix du modèle de PPP, la stratégie d’approvisionnement, le choix du partenaire et la conclusion d’un contrat.

La direction générale concernée doit surveiller le budget de construction, superviser les étapes clés pendant la phase de construction, déceler tout écart par rapport au contrat et en informer le Conseil, au besoin. De concert avec les Services juridiques, la direction générale s’assurera qu’un document exhaustif servant à surveiller efficacement le respect de l’entente de PPP est préparé.

Les Services de l’approvisionnement doivent coordonner la présentation au Conseil du rapport annuel de la direction générale concernée sur le rendement financier du partenaire et son niveau de service.

Les Services juridiques doivent examiner et approuver tous les documents contractuels composant l’entente de PPP.

La direction doit veiller au respect de la présente procédure. Le non-respect de la procédure peut entraîner l’application de mesures disciplinaires pouvant allant jusqu’au congédiement.

Tenue des dossiers

Conformément à la Politique de gestion des documents, les documents municipaux officiels découlant de l’application des présentes procédures doivent être désignés comme tels dans le site SharePoint approprié, le Système de gestion des documents ou le système approuvé.

Définitions

Comparateur du secteur public (CSP) : Les coûts en valeur actuelle nette, hypothétiques et ajustés en fonction du risque d’un projet s’il était réalisé par le secteur public. Cela comprend une estimation du coût total du projet jusqu’à son terme,

Optimisation des ressources : L’analyse de l’optimisation des ressources, pour un projet de PPP, fait référence à la procédure qui consiste à évaluer et à comparer, à un même moment, les coûts totaux afférents au projet, en dollars, selon les deux modèles de réalisation suivants : coûts totaux estimés qui auraient été assumés par le secteur public pour réaliser un projet conformément aux procédures d’approvisionnement traditionnelles (comparateur du secteur public); coûts totaux afférents au projet engagés par le secteur public, avec des spécifications identiques, en utilisant l’approche de PPP. La différence dont les coûts de la conception, de la construction, de l’entretien et des services de gestion des installations et les ajustements pour les risques, les assurances et l’imposition. Le CSP est généralement fondé sur la construction effectuée selon le modèle conception‑soumission-construction, qui est la méthode d’approvisionnement traditionnelle du secteur public pour les projets d’infrastructure.entre les coûts associés au premier et au deuxième modèle constitue l’optimisation des ressources pour ce projet. Si le coût total estimé pour un projet entrepris selon le modèle de PPP est inférieur au coût total du comparateur du secteur public, l’optimisation des ressources est positive avec l’approche de PPP.

Partenariat public-privé (PPP) : Un projet est considéré comme un PPP s’il répond aux critères suivants :

Le projet repose sur une entente contractuelle entre la Ville et une entité privée et vise la fourniture d’infrastructures et de services pour lesquels :

• le financement à long terme est assuré par le partenaire du secteur privé, en tout ou en partie;
• la Ville veut transférer les risques qu’elle devrait normalement assumer, en fonction de la capacité du partenaire privé de mieux gérer ces risques;
• une période d’exploitation et d’entretien est prévue après la construction initiale des immobilisations.

Même si une entente satisfait à ces exigences, le projet ne doit pas être considéré comme un PPP si les parties y ont expressément renoncé.

Demandes d’information

Pour de plus amples renseignements au sujet des présentes procédures, communiquer avec :

David Sloan, gestionnaire, Gestion de la chaîne d’approvisionnement et localisation stratégique des sources d’approvisionnement
Courriel : david.sloan@ottawa.ca
Services de l’approvisionnement
Direction générale des finances et des services organisationnels

Qu’entend-on au juste par partenariat public-privé?

Les partenariats public-privé (PPP) sont des ententes contractuelles conclues entre une administration publique et des partenaires du secteur privé qui offrent des possibilités créatives d’assurer la conception, la construction, le financement, l’exploitation et l’entretien d’installations destinées à servir le public. Il arrive aussi que des partenaires des gouvernements fédéral et provincial participent aux PPP de la Ville d’Ottawa. Les PPP permettent à la Ville d’offrir aux résidents des installations nouvelles ou améliorées pour lesquelles elle ne disposerait pas, à elle seule, des fonds ou des compétences spécialisées nécessaires. Renseignez-vous sur la formule de partenariat public-privé adoptée par la Ville d’Ottawa en lisant le rapport intitulé Partenariats public-privé approuvé par le Conseil municipal le 26 juin 2002.

Existe-t-il un type de partenariat public-privé idéal?

Il existe plusieurs types de partenariats public-privé. Dans chaque situation, il faut trouver celui qui répond le mieux aux besoins des partenaires, car il n’existe pas de solution universelle.

Combien de PPP la Ville d’Ottawa compte-t-elle à l’heure actuelle?

À l’heure actuelle, la Ville compte neuf PPP (le Superdôme Est, le Sensplex Bell (Ouest), le Superdôme du parc Ben-Franklin, le Sensplex Richcraft (Est), le Complexe communautaire de West Carleton, le Centre des arts Shenkman, le Siège social du Service paramédic d’Ottawa, le Foyer de soins de longue durée Garry-J.-Armstrong et le réaménagement du parc Lansdowne). Le PPP pour le train léger sur rail d’Ottawa est en cours de réalisation.

Combien d’autres PPP font partie des projets de la Ville?

Chaque année, de nouvelles possibilités de PPP sont étudiées. Les projets retenus sont soumis à l’approbation du comité et du Conseil avant de pouvoir être entrepris.

Quel est le processus de sélection des projets PPP?

Lorsque de nouveaux besoins se font sentir pour des installations publiques de tous les types, qu’elles soient destinées aux loisirs, à la santé, à l’éducation, aux services de sécurité et d’urgence, au logement ou encore à l’infrastructure des transports, le personnel de la Ville examine ces besoins et les classe en ordre de priorité, puis élabore une liste d’éventuels projets de PPP. Chacun de ces projets est d’abord évalué pour que l’on puisse en déterminer l’urgence, les coûts et le temps de réalisation, entre autres facteurs. Une présélection est ensuite effectuée et les projets retenus sont soumis au comité ainsi qu’au Conseil municipal. Les PPP approuvés doivent ensuite faire l’objet d’une analyse approfondie des besoins et des coûts, après quoi ils sont présentés de nouveau au comité et au Conseil afin que ceux-ci les incluent dans le budget et donnent le feu vert à la recherche d’un partenaire du secteur privé.

Comment choisit-on le partenaire du secteur privé?

Une fois autorisé par le comité et le Conseil, chaque projet de PPP suit un processus d’appel d’offres selon lequel les entreprises du secteur privé qui réunissent les conditions voulues sont invitées à soumettre une proposition détaillée pour le projet en question. Les propositions des entreprises admissibles sont ensuite évaluées, et le soumissionnaire ayant présenté la proposition la plus avantageuse est retenu. Il ne reste plus alors qu’à régler les derniers aspects de l’entente et à rédiger la version définitive du contrat. Le comité et le Conseil examinent ensuite le contrat final avant de donner leur approbation, après quoi les travaux peuvent commencer.

Comment la Ville s’assure-t-elle que le partenaire du secteur privé respecte l’entente?

La Ville d’Ottawa surveille de près les progrès de chaque projet de PPP, du début à la fin. Les activités de surveillance et de déclaration du partenaire du secteur privé font l’objet de clauses précises dans chaque contrat de PPP. Si la Ville craint que la valeur ne soit pas respectée, elle et le partenaire du secteur privé collaborent pour apporter les ajustements appropriés afin de s’assurer que la valeur est fournie aux deux parties. De plus, la Ville fournit des rapports d’étape annuels au Comité et au Conseil concernant chaque projet de PPP afin de s’assurer que la Ville continue de recevoir le meilleur rapport qualité-prix.

Où puis-je trouver des renseignements sur les PPP?

Internet contient de nombreuses sources d’information sur les partenariats public-privé. Il existe également des conférences annuelles sur le sujet, comme celle du Conseil canadien pour les partenariats public-privé (lien externe).

À propos des partenariats public-privé (PPP)

Dans un contexte international de plus en plus concurrentiel, les gouvernements du monde entier tentent de trouver de nouvelles façons de financer des projets, de mettre en place des infrastructures et d’offrir des services. Le recours aux partenariats public-privé (PPP) est de plus en plus courant pour unir les forces des secteurs public et privé. En plus de tirer le maximum de l’efficacité et de l’innovation de l’entreprise privée, les PPP permettent de rassembler le capital essentiel au financement de programmes et de projets gouvernementaux, libérant par le fait même des fonds publics pouvant être réaffectés aux programmes socioéconomiques essentiels.

Le 26 juin 2002, le Conseil municipal a pris connaissance d’un rapport intitulé Sociétés publiques-privées et a approuvé l’idée d’utiliser les PPP en tant qu’outils pour cerner, analyser et mettre en œuvre des possibilités novatrices en matière de projets d’immobilisations.

Ville d’Ottawa 
Services de l’approvisionnement
Direction générale des services organisationnels

100, promenade Constellation, 4e étage ouest
Ottawa (Ontario)  K2G 6J8

À l’attention de:

David Sloan, directeur, approvisionnement stratégique et gestion de la chaîne d'approvisionnement
Tél. : 613-580-2424, poste 13564
Courriel : david.sloan@ottawa.ca